由幻象到真实:社会治理权力正当性的嬗变
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0028-06
权力问题对于人类社会治理领域的所有位面都至关重要。罗洛?梅认为，对一切生物（尤其是人类）而言，“权力是根本”――大量的人类生活都可以被视为权力与无能之间的一种冲突[1]（pp.23）。帕森斯将权力与权威、同意以及集体目标的实现联系在一起，认为权力依赖于“制度性权威”[2]（p.20），权力是一种“保证集体组织系统中各个单位履行具有约束力的义务的普遍化能力”[3]（p.308）。汉娜?阿伦特则认为权力产生于人群的聚集以及共同的行动，“权力绝对不是某个个人的所有物，它属于某个群体并且只有在这个群体聚集在一起的情形下才能维持其存在”[4]（p.44）。我们必须看到社会治理权力问题是混沌而复杂的，当人类大规模的聚集形成聚居之后，社会和社会治理也随即出现，治理权力的合法性来源于最初的聚集，正当性则源于之后的治理行动，正当性与合法性并非始终归一。根据施米特提出的权力正当性与合法性对抗理论，合法性意指“在大多数公民认为是合法的情况下，一个给定的秩序是合法的”[5]（p.138），而借助法律建构出的仅仅是形式的合法性，真正能够有效稳定社会的是作为形式合法性基础存在的实质正当性[6]。
柏拉图认为“一个国家征服别的国家后，它的强权就必定要靠正义而不是不正义来维持”[7]（p.315），由此可知治理的正当性不是由强权赋予的，而是取决于其治理行为的正义。亚里士多德将治理正当性的探讨又向前推进一步，由抽象的、客观的正义进入具象的、主观的认可，将治理的正当性与稳定性结合起来，认为正当性应建构在法治、自愿认可和公共利益的基础上[8]（pp.89）。西摩将正当性定义为“系统产生和维持‘现存的政治制度是对这个社会最为适合的政治制度的信念’的能力”[9]（p.77）。迈瑞尔曼认为正当性是依附在治理主体上的必需的质素，一个正当的政府就会被认为对一个社会在道德上是恰当的[10]。上述关于正义、认同、公益、恰适的政治制度、道德共同体等的描述，事实上皆是对治理正当性的指称和侧写。通过借鉴先贤的研究，我们可以大致抽离出一个关于社会治理权力正当性的概念――在社会治理中，权力正当性所要回答的不是“谁是合法持有社会治权的主体”，而是要回答“什么使治理权力成为道德上对的”这个问题，即回答治理权力本身的源起和由谁行使的问题。在人类社会由农业社会至工业社会然后进入后工业社会的演化历史中，治理权力的源起不尽相同，逐渐由身份转移为社会契约最终转移为治理行动，治理主体的治权正当性也相应地由幻象走向真实、由孱弱走向坚实。
一、神的幻象：君权神授的统治权力
在农业社会中，我们通常将一个统治得当的时期称为“治世”，此时的君王被奉为“贤君”。然而，无论是在治世还是乱世，农业社会的治权始终是与身份、暴力以及压迫紧密结合在一起的，由于国家之间战争的存在使得军队这类暴力组织往往只效忠于国家的君主。因此，掌握了使用暴力的专制权力的君主，可以轻易地将社会治理的权力高度集中在自己手中，民众作为被统治者没有自由表达意志的地位和渠道，并被牢牢束缚在其出生的土地上终生为赋税辛劳。为了使这种统治获得“正当性”（尽管只是虚幻的正当性），使绝大多数民众承认和接受这种极端不平衡的权力结构，统治者必须宣扬其超越常人的不凡之处，虚构出至高无上的“神”并宣称自己是被上天选中的代言人。纵观农业社会的历史不难发现这种愚民行为普遍存在，无论是凯撒大帝还是秦王嬴政、查理大帝还是唐太宗，无论是汉高祖刘邦的“斩白蛇起义”，还是古罗马帝国奥古斯都自称“第一公民”，都或隐或现地向其他人传递一个信号――他超乎常人的不凡，都将自身所拥有的至高权力的来源归于“神授”，并且这种权力只能由神授予君王一人。这种源自神秘力量的不凡为他独掌统治社会的权力带来了形式合法性。张康之认为这是一种“人被掩盖在神的光晕之中”的现象，“在几乎所有地区的农业社会历史阶段中，人都要么被掩盖在神的背后，要么被融化在共同体之中”[11] （p.134），没有个人权利、没有所谓的“自我”，所有一切都“应当”归顺于神秘的统治者。通常，统治者是将这种顺从于神的思想隐藏于宗教之中的，如果我们根据戴蒙德所定义的宗教的七种功能（解释、消除焦虑、予人慰藉、标准化组织、使人民顺从、对待陌生人的行为规范、发动战争的理由[12]（pp.264283））来划分农业社会的宗教功能，其最凸显的应当是通过给予世界一定的“解释”来“使人民顺从”。而这种解释正是普通民众应当服从神的意志，顺从神所选定的统治者，从而在这种心甘情愿被统治中得到社会的认可和心灵的慰藉。在宗教的原始解释功能逐渐被科学取代之前，绝大多数的民众对其深信不疑，在他们内心深处笃定了至高无上的君王是“非凡的统治者”，顺从于君王统治与服从神的意志一样是天经地义的事情。
如此一来，治权就集中在韦伯所定义的“身份权威”――君主一人的手中。在农业社会，出于巩固人与人之间等级关系的需要，出于维护等级势差的要求，统治者采用身份制来集中权力[11]（p.184）。此时治权的合法性是由权力本身自我证成的，因为神所授予的权力使得君王能够凌驾于律法之上，所有律法都是为巩固君王的统治而存在，并使身份权威所拥有的社会治理权力在道德上是对的，至少让臣民认为确是如此。事实上，君王所要延续的是由血缘传承统治权力的合法性和正当性――只有神选定的人及其子嗣才能合法并正当地拥有社会治理权力，那些无法通过世袭获得王权但又觊觎着它的人，无论他是否掌握了事实上的大权，都是不合法、不正当的。若是以我们现在对治理正当性（Legitimacy）和合法性（Lawful）的标准去测度，那么统治型治理中的政府组织都是合法但不正当的。君王为了保持自身的这种神授权力的神秘性，往往会选择远离大众的视线，身居在封闭的宫殿之中，并借助宗教信仰等方式教化民众以巩固自身的统治。事实上，从现代社会的民主视角来审视统治型治理会发现，这种治理模式缺乏现代政治学所定义的治理“合法性”与“正当性”。因为要使一个专制的治理主体获得合法性，就必须由全体人民来判断是否承认这种治理，这样一来专制的治理主体也就不称其为专制的了。 农业社会是身份的社会，政府①作为唯一拥有社会治理权力的主体得以迅速崛起，并利用这种权力将人牢牢束缚在身份等级之中，所有权力的获得和持有都依附于“身份”。这种用身份将人划分成不同等级的制度是非常固化的，往往是在一个人出生时就被板结在父辈的等级阶层，如张康之所言，“人的等级身份上的不同，或人的等级差别，决定了一个等级中的人对低于他的等级的人们拥有权力”[13]。例如，地方官吏和平民百姓、领主与家臣、国王与奴隶都是一个个身份，这些身份将社会上的所有人都牢牢固定在等级森严的权力金字塔之中，在这个权力金字塔中上层对其之下的阶层拥有权力，任何对权力的僭越都被视为对身份的拒斥，会遭到来自上层的强烈打压。整个社会治理处于一种相对简单的、受权力驱动的“命令―服从”状态之中，人口流动性和阶级流动性都非常小，绝大多数人长期生活在一个相对封闭的熟人社会里，信奉和膜拜着遥遥在上的“天命之子”的至高身份权威，心甘情愿地成为这个巨大的统治体系中的一粒尘埃。
二、契约的幻象：“中心―边缘”结构的管控权力
农业社会是全面覆盖在权力之下的，当社会随着启蒙思想的播散开启工业化之后，权力则收敛进入到各种组织之中。这并不是说权力本身减弱了，权力依然存在，并且依然效力斐然。随着形而上“君权神授”的失坠和启蒙运动的勃兴，在强调“祛魅”的现代性工业社会中，人们不再相信君王独自把控社会治权是神的安排。尽管此时宗教依然存在，但在主流社会中政教合一的制度已不复存在――人们也不再相信统治者的权力来自神，转而在平等与民主的维度上寻求一种新的社会治理模式，以消除人与人之间的等级压迫，宗教的主要功能转向内化的心理补偿和自我道德约束。“按照社会契约，全体公民都是平等的，所以，凡是大家都应当作的事，就应由大家来规定；没有任何人有权要求别人去做他自己不愿做的事。”[14]（pp.109110）。然而，人们逐渐发现即使强制规定人的权力平等，这种“平等”也会在发展中被不断异化和扭曲――权力会从一部分人手中抽离，最终再次回归到压迫与被压迫的现实。根本原因是工业社会将权力压缩到了组织之中[15]（p.285），使得理论上权力平等的个人在现实社会中感受到一种“两难”――脱离了组织就难以生存，进入组织之中又处处感受到被权力所操控。这种无处不在的操控孕育出的所谓工业社会的“管制型治理”将治权来源的合法性诉诸社会契约，所有的治理行为的正当性也都源自于社会契约。社会治理权力的生成是社会中每一个公民自愿转让出自己的一部分权力汇聚而成的强大公共权力，通过社会契约赋予政府代为行使这一权力，但是，契约所赋予政府的只是一种虚幻的治权正当性，或者说契约的幻象使政府误读了其手中的治权。契约的幻象并不是说社会契约本身的虚妄，而是说建立契约所导致的结果与其最初目的的背离――契约是为了实现人的政治权利的平等，然而事实上只实现了“形式上的平等”，造就了一个表面上平等但本质上归属于“中心―边缘”结构的不平等世界。契约的出现使政府对社会治权的持有具备了形式合法性，却导致了合法性与正当性的割裂甚至对立：一方面，契约的目的是实现权力的平等，保护私权利不被强大的公权力所碾压；另一方面，契约缔造并固化了“中心―边缘”这种不平等的结构。
密尔认为契约虽然有其弊端，却是一种“必要的恶”，“虽然社会并非建筑在一种契约上面，虽然硬要发明一种契约以便从中绎出社会义务也不会达到什么好的目的，但每个人既然受着社会的保护，每人对于社会也就该有一种报答；每人既然事实上都生活在社会中，每人对于其余的人也就必须遵守某种行为准绳，这是必不可少的”[16]（p.89）。社会需要契约并不是因为契约带来了公共善，而是契约形塑了一种规则意识，或者说契约精神能够造就一个崇尚法治的社会。现在看来，也正是社会契约滞涩了治理行动者的互动，使其不得不受控于一个治理的“中心”，不得有半分僭越。因为契约让人们认为一切行动都应无条件地放置在法治的框架之中运行，此时治理权力不是集中于“身份权威”而是集中于“法理权威”，而作为公共权力“代理人”的现代政府就是这个“法理权威”。虽然对于社会契约的探究可以追溯到古希腊的伊壁鸠鲁，但是真正使其成为宪政支柱并将契约精神深植到每个人思想中的则是让雅克?卢梭。卢梭提出的社会契约论与格劳秀斯在《战争与和平法》中所探讨的臣民将统治自己的权利“转让”给国家或者霍布斯在《利维坦》中提出的民众将统治自己的权利奉献给杰出的“领袖”有本质上的不同，卢梭的社会契约论是在民主制而非奴隶制的国家背景下进行的权利让渡。沐浴在启蒙思想中的契约精神使社会意义上的每一个人获得平等的地位，不再受身份枷锁的束缚，社会契约所能够实现的是“我们每一个人都把我们自身和我们的全部力量置于公意的最高指导之下，而且把共同体中的每个成员都接纳为全体不可分割的一部分”[14]（pp.2028）。此时真正唯一的主权者不是君主也不是议会而是集体的公意（General Will），社会中的每一个结合者都将自己的一切权利完全转让给整个集体了，卢梭认为唯此才能不以牺牲自由为代价，使社会中人与人的联合不过是在服从他自己的意志。社会契约中的政府是表达集体公意的组织而非公意的代言人，因为公意只能被表达而不能被代言，政府只能行使人民转让出来的公共权力，而契约关系也帮助政府从单纯拥有强力转变为合法的治理权威。“义务和利益使缔约的双方都要互相帮助，要想方设法在这种双重关系下把所有一切从这种关系中产生的利益结合在一起。”[15]（p.285）也就是说，社会契约使公众、政府、国家成了一个利益共同体。契约精神将工业社会的政府形塑为一种“将法律置于一切人之上的政府形式”②，在卢梭看来这正是契约社会所期冀的，因为它至少击碎了人民身上的枷锁、限制了曾经至高无上的皇权、赋予了所有人平等和自由，社会契约“不仅没有摧毁自然的平等，反而以道德和法律的平等来代替自然所造成人与人之间的身体上的不平等”[15]（p.285），尽管有着美好的建构初衷，但社会契约的实际运行使政府成了治理的中心，造就了一个“中心―边缘”结构的不平等世界。原子化的个人在社会治理中不断被边缘化，而处于中心位置的政府通过“虹吸效应”不断汇聚资源，以至于工业社会后期的政府所拥有的治权近乎不受约束，“利维坦”控制的触角遍及社会每一个角落，身处边缘地带的“个人”面对政府治权的扩张束手无策。 三、行动的真实：合作治理的平等权力
伴随着公共性的不断扩散、民主意识的觉醒和行动者的归来，社会治理权力在集中度上呈现出不断下降的趋势，由君主转移到组织随后扩散至整个社会网络，最终形成一种平等的合作型治理。在扩散和转移的过程中，如纳伊姆所言，曾经的掌权者无疑会深感权力正在迅速地衰退――“与过去相比，权力的效应已经减弱”[17]（pp.34）。尽管在传统治理主体看来权力确实是“衰退”了，不再如曾经那样轻易就能运用它来操纵社会，然而事实上权力总量并没有丝毫减少，而是社会治理权力的结构在发生变化从而导致拥有权力的行为体数量相应上升，尤其是在后工业化时代Web2.0和大数据技术出现之后这种“微权力行为体”转变为“治理行动者”的趋势日益明显。
在后工业社会中，治理权力不再产生于虚幻的“神授”，或是乌托邦式的平等“契约”，而是产生于真实的治理“行动”。因为面对后工业社会高度复杂、高度不确定的社会现实，那些根植在虚幻土壤之中的治理权力将很快被各种各样的奇特问题所淹没，只有一套在实践中检验真伪的、依循行动主义的治理系统才能在这种行政生态中迅速、积极而有效地回应公共问题。此时治理权力不是集中于“身份权威”或“法理权威”，而是集中于分散在网络之中的多个“魅力权威”③，治理网络中的行动者凭借其非凡的魅力和品质吸引其他行动者主动靠近进行连接，这种通过具体的项目而整合起来的弹性治理组织具有高度的认同和彼此互信，因此治理系统将十分高效地运行。
图海纳认为：“一个达到历史质最高层次的社会，只根据各种行动和关系来界定人类行为，而不再从各事物的秩序――不论是上帝的恩典、理性的要求，或历史的意义――中寻找人类行动的各种彼岸保证或正当性原则。”[18]（p.18）在此可以敏锐地看到上帝的恩典（神所赋予统治者的权力）、理性的要求（社会契约所赋予政府行使公共权力的权力），在治理行动所赋予行动者治理权力的真实面前都显得苍白而虚幻。在后工业社会中，那些帮助社会组织出大规模协作的契约会成为新型的枷锁，克罗齐耶所谓的那些“反常效应”④则会令“依然迷信社会契约神话的人们感到不快，它们依然相信，人们的集体意志、它们的个体意愿的总和，会自然而然地产生诸种理性的决策”[19]（p.3）。然而，站在历史质的角度上回望工业社会的发展，会发现克罗齐耶对契约的预言是理性而正确的。我们所强调的治理“行动”之所以区别于君权神授或社会契约，不同于它们的“虚幻”而被指称为相对“真实”，是由于行动主义在治理行动开展之前并不去预设什么，不会虚构出一个神来抽离社会和臣民的权力，也不会强迫所有公民服从契约和公意并将利益绑缚在一起，而是真正在多元的互动中探索和促进达致“善治”的路径。图海纳对于依靠行动者的社会治理的想象，是贴合前文分析中变革管控型治理以及建构合作型治理、不依靠制度结构合作而通过行动践行合作的主旨思想的。他写道：“作为确定的主体，社会行动者不再能以历史之名，而只能以其自身之名发言。我们这个时代已不再挣扎于科学主义（Scientism）之中，它重新采取了道德主义（Moralism）。我们不再要求主导各种事务的进程，而只要求我们自身的自由――做我们自己，而不被各种权力、暴力和宣传机器所压制的权利。行动者的归来靠的不是征服，而是保卫的精神；它不呼吁个体的自我消融在庞大的集体推力（Collective Thrust）中；相反，它是反集体主义的（Anticollectivist），拒绝把社会――更不会把国家――当作上帝。与集体的解放相比，它更信仰个人的自由，它主张社会生活并非各种自然规律和历史法则所设定，而是由那些战斗者和协商者的行动打拼出来的，这些行动者的目的，是赋予那些由他们所稳定下来的文化取向以一种坚实的社会形式。”[18]（pp.1831）
行动化的社会治理，并不是政府所担忧的混乱开端，也不是“社会中心论”所呼吁的将政府边缘化的高度自治状态，而是一种在平等的网络型社会中让治理资源有效汇聚到擅长处理此类公共事务的“行动者”手中的一种治理模式。成为行动者不需要任何人的授权，也不需要对参与者身份进行限制――治理行动者并不一定是一个社会的公民，即使一个外国人也可以凭借其才智成为一个治理行动者，这一点在跨国组织尤其是跨国的医疗机构中已经有了先例――而是需要通过真实地参与治理行动才能获得行动者的身份，一切行动都会在实践中进行检验。行动者的出现意味着公共性继工业社会将市场纳入治理主体之后的进一步扩散，治理权力则变得更加均匀而分散，但这并不会削弱政府和市场的治理能力反而激活了它们在治理中展现行动能力的热情，因为分享权力会使权力本身更加强大[20]（p.14）。社会治理的进步并不是时时刻刻提防着治理权力的再次集中，而是要在多元主体分享治权的同时“防止权力之间的相互转化”[21]。因为权力总会主动向有能力的行动者靠拢和汇聚，这种短暂的权力集中有助于高效地解决公共问题。如果过度敏感地将这种有益的“集中”视为旧制度的复辟，甚至担心极权或“法西斯幽灵”的再临，皆是尚未摆脱管控型治理思维逻辑的表现。由于行动者的权力是伴随着治理项目而产生汇聚的，那么随着公共问题的消解和治理项目的完结，这种弹性化的治理行动组织也就随之解散，曾经短暂集中的治理权力也回归到平等自然的稳态之中，总的来看，这种治权的集中和分散是处于一定区间内波动的。治理权力的正当性则是由行动者在治理实践中获得，随着有能力的行动者不断吸引其他行动者的追随和资源的聚拢开始，这个有能力的行动者就持有了与其治理权力相对应的治权正当性。
注释：
①此时的政府并不是现代意义上的政府，并非民选也绝无“服务”的属性，而是作为皇权的代言人存在的封闭性组织。
②此处引文内容为1767年7月26日卢梭致米拉波侯爵（1715-1789）的信中所书原句，见于《社会契约论》。
③这里强调存在多个“魅力权威”是基于“法理权威”与“身份权威”通常只有一个的事实，尤其是“身份权威”只且只能有一个，否则将无法自证统治者对社会治理权力的合理持有，也就必然引发社会动荡。合作制组织时也将出现“魅力权威”，但这是不同于韦伯定义的“魅力感召权威”的、新形态的自组织权威，是通过展示其高超的治理行动或思想来吸引其他行动者、资源主动聚集在其周围的“先锋”。 ④在克罗齐耶看来，反常效应即由于复杂性的快速上升，一切有组织的人类行动，所有的集体的努力，所有的意识形态的动员，皆会产生这种反常效应，会产生和参与者的意愿相悖的结果。
