美国中小学学校体育发展的政策困境分析
中图分类号： G 812.5文章编号：1009783X（2016）01004105文献标志码： A
Abstract：Based on literature review and quantitative research，this paper analyzes the policy dilemma of primary and secondary school physical education in the United States，namely，the lack of unification and binding for school physical education policies under the federalism，the marginalized status of school physical education in education policies，the weak supervision systems of school physical education policy implementation，the lack of enough resource guarantee for the practices of school physical education policies，and the lack of practice bases for assistant policies of school physical education development.
Keywords：school physical education;primary and secondary school;the United States;policy dilemma;school physical education policy
收稿日期：20150625
基金项目：北京高等学校青年英才计划项目（YETP1710）;北京市教育科学“十二五”规划青年专项课题（CGA15208）;北京市专项经费项目（PXM2015_014206_000069）。
第一作者简介：燕凌（1981―），女，河南汤阴人，博士，讲师，研究方向为比较教育学、体育教学理论与实践。
作者单位：首都体育学院心理学与教育学教研室，北京 100191
Department of Psychology and Education，Capital University of Physical Education and Sports， Beijing 100191，China.
20世纪中叶起，美国不断加强和完善学校体育发展政策。时至今日，作为体育强国，美国学校体育面临着种种问题与挑战。日益严重的青少年肥胖问题、体育教育中的民主问题等，这些问题的表象层层剥落，不断地揭示着美国中小学学校体育发展政策中存在的顽疾。本文以政策困境为切入点，分析美国中小学学校体育面临的问题，这些问题的分析将为我国目前学校体育政策研究提供有价值的思考和借鉴。
1联邦体制下的学校体育政策缺乏统一性和约束力
由于特殊的政治经济制度，美国学校体育在国家层面无统一的硬性规定。现有的国家体育健康标准仅作为各个州实施体育教育的参考，各个州关于学校体育的政策则有所不同。虽然几乎所有的州都有关于各个阶段体育教育的相关法律，但大部分立法并不具有强制性。表1中描述了2006年以来美国各个州关于学校体育发展的政策概况，截至2012年，98%的州都具备学校体育相关政策。一半以上的州对小学、初中的学校体育课程有明确规定，只有49%的州在政策上对高中阶段体育课程有要求。2/3以上的州鼓励学校通过体育培养学生积极健康的生活方式，并要求学校对学生进行体育能力（知识、技能和实践）评估。关于每周体育课程总时间的规定，很少有州达到国家建议标准（小学每周150 min，中学每周225 min），小学阶段有10%的州达到标准，初中、高中阶段仅有2%的州达到了标准。只有6%的州规定小学和初中所有学生每天必须参加体育课，4%的州对高中提出这一要求。目前，所有州均未要求学校体育课中50%以上时间开展中等强度的体育活动，仅有不到1/3的州虽然对中等强度的体育活动有明确规定，但是时间比例不足50%。在师资方面，约有1/4的州对师资要求提出明确要求，1/10的州对师生比提出明确规定。仅有2%的州对小学体育设施提出明确要求，4%的州对初中、高中体育设施有规定。很少有州要求学生参加年度健康评估（小学4%，初中、高中2%）[1]。
从近5年的发展趋势来看，美国学校体育教育政策有加强的趋势，但基于美国的特殊体制，其学校体育政策呈现出2大特点：一是缺乏统一性，因为美国国家体育健康标准仅作为各个州制定政策的指导，所以，各个州的差异较大，甚至有2%的州对体育教学没有明确的政策规定;很多州又将部分权力下放至学区和学校，因此一个州内的学校体育政策也缺乏统一的标准。二是约束力不足，从学校体育课程的时间和强度来看，绝大部分的州都没有达到国家的建议标准。这样的政策设计背景虽然赋予各个州极大的自主性，但却使得学校体育的实践缺乏政策上的约束。
2学校体育在教育政策中处于边缘化境地
教育在每一个特定时期所面临的矛盾和问题，决定了其教育政策的重点所在，虽然这些教育政策在一定时期内卓有成效，但长远效应则可能令人担忧。美国的 “不让一个孩子落后”法案以及“免上体育课政策”即面临如此局面。 2.1“不让一个孩子落后” 法案（No Child Left Behind Act，NCLB）
2002年，随着人们对提高基础教育质量的呼声越来越强，美国颁布了“不让一个孩子落后” 法案（No Child Left Behind Act，NCLB），NCLB是对1965年“中小学教育行动”（Elementary and Secondary Education Act，ESEA）的加强。根据ESEA，联邦政府的主要作用是对K12教育中的弱势群体学生提供帮助， NCLB进一步强化联邦政府的作用，通过联邦政府政策改善学校的办学条件和办学质量。该法案的重点是提高学生阅读和数学科目上的成绩，加强对基础学科的考核。联邦政府将根据学校在阅读和数学科目上的成绩拨款。这一法案需要所有的公立学校利用联邦经费组织全体学生每年参加全州范围内的标准化考试，接受ESEA资助的学校每年测试成绩必须取得一定程度的进步（例如每年五年级的标准化考试成绩必须高于前一个五年级的成绩），如果没有达到目标，学校将面临经费削减的惩罚;如果连续2年没有达到目标，学校需要改进;如果连续5年没有达到目标，学校就需要重建。在这种局面下，学校不得不将更多的时间和精力投入到阅读、数学方面等“核心”科目中，而体育、音乐、艺术等所谓的“非核心”科目则因此让步于核心科目。美国教育政策中心（Center on Education Policy）2007年针对“不让一个孩子落后”法案的影响对349个学区进行了一次调查，调查发现法案实施以后，62%的小学和20%的中学增加了阅读/语言艺术和数学的教学时间，城市学校更为突出，76%的城市学区增加了核心课程教学时间，农村为54%。44%的学区管理者报告说这些“增加”是以体育、课间活动、艺术、音乐及其他学科教学时间的减少为代价。表2显示的是法案实施后小学阶段学科教学时间的变化，其中可见体育课程时间减少9%（每周40 min），课间活动时间减少20%（每周50 min）。表3显示的是所调查的学区在法案实施前后各科教学时间的数据，从学区整体情况看，体育课程每周时间减少比例为35%，课间活动时间减少比例为28%。
表 2NCLB后小学阶段各科教学时间的变化（2007）
在NCLB的影响下，体育课程时间及课间活动时间的大幅度缩减不仅使体育教学受到了较大的冲击，同时也减少了学生充分参与学校体育活动的时间。
2.2免上体育课（Exemptions from Physical Education）的政策
2012年美国国家体育概况报告（2012 Shape of the Nation Report Status of Physical Education in the USA）中显示有33个州允许学生以下列活动代替体育课――初级预备役军官训练团（Junior Reserve Officer Training Corps，JROTC）（18个州）、校际运动会（18个州）、军乐队（13个州）、拉拉队（11个州）、社区运动（4个州）;有28个州授予学校或学区基于如下原因允许学生免上体育课的权力――健康、残疾、宗教、提前毕业等，有6个州由学校或学区决定免上体育课的原因[2]。从美国学校教育的现实情况看，以上政策具有较强的实践逻辑，体现了教育政策的灵活性;但是从学校教育的系统特性和组织特性来说，可以肯定的事实是上述政策中所列举的活动并不能系统地向学生传输体育锻炼知识和技巧，不能很好地达成培养学生终身体育习惯的目的[3]。虽然目前尚无关于上述政策对学生体质影响的数据研究，但是很多研究者、教育者对这些政策提出了质疑。
3学校体育政策实施的监督机制薄弱
执行报告是监督政策执行的方式之一。美国学校体育政策的执行过程中缺乏强制性的执行汇报制度，表4中显示了2012年美国各州关于体育教育/体育活动政策实施情况汇报的要求，绝大部分州（小学82%，初中和高中86%）不要求学校和学区向董事会、家长、州政府汇报学校体育政策的执行情况。少数要求学区汇报体育教育/体育活动政策实施情况的州（小学12%，初中和高中6%）仅要求汇报学校体育课程总时间、学生参与程度、学校体育活动。例如南卡罗来纳州规定：每年6月15日，学区需向州教育厅汇报学校每周体育课程时间及学校提供的课外体育活动时间。目前，尽管大部分的州要求将体育纳入到学校课程体系中，但是很少有学校能够遵守政策所建议的时间安排，即使学校在课程表上安排了体育课，但是缺乏学生参与情况的数据，也没有体育课因故取消的情况报告，无法反映学校体育的开展情况。很多学校在报告中写到已完成相应的要求，但事实并非如此，例如有调查显示2013年高中里每周都参加体育课的学生比例48%，每天都参加体育课的学生比例为29.4%[4]，这一数据意味着一半以上的高中学生达不到每周都参加体育课的标准。这种学校体育执行情况的局面一方面由于政府政策执行力度不强，更重要的源于监督体制的薄弱。
学生健康评估也是反映学校体育政策执行效果的工具之一。美国除了爱荷华州，其他所有的州都有自己的学校体育执行标准，但是在标准实施过程中，由于缺乏问责，很多学生无法达到指定标准。2008年的一项调查对180名45年级儿童的运动技能进行测试，发现大部分的学生达不到标准，这一测试结果反映了学生体育学习和锻炼时间不足的现状。此外，学生健康评估的工具也十分关键，NASPE在2010年提出合格的学生健康测试的标准，见表5。有调查显示，一般教师对学生体育学习评估主要基于以下标准：参与程度96%，努力88%，进步68%，出席58%，观察的技能25%，家庭作业11%[2]。以表5的内容为依据来说上述6项标准并不能反映学校体育教育在知识、技能、行为方面的目标。
所以，从政策制定角度来看，美国学校体育政策缺乏完善的执行监督机制，问责环节薄弱，使得政策执行力度不够，执行效果不能达到预期目标。 表 5实施健康测试的学校合格与否的标准[2]
合格的体质健康测试不合格的体质健康测试
小学，教学重点是运动技能，课程中要解释健康相关内容，课程侧重健康教育教学中很少诠释体质健康，学生不能理解体质健康的好处，不知道如何制定健康计划
健康测试是将个体的目标作为健康教育的一部分。中学阶段，学生利用体质测试数据设计和实施个人的健康计划体质健康测试的实施缺乏有意义的理解、诠释和应用
体育教育者利用体质健康测试帮助学生理解、享受、提高、保持他们的健康（学生在学校期间不断调整修改自己的健康目标）体育教育工作者利用体质健康测试的结果进行分班
学生在身体上做好了参与体质健康测试的准备学生没有为体质健康测试做好充足的准备
4学校体育实践的开展缺乏充足的资源保障
当前美国学校体育政策执行中的问题亦受到许多现实问题的约束，这些问题涉及范围包括3个层面，分别来自于学校、教师和学生。有学者曾经对中小学学校体育的阻碍因素进行调查，调查结果见表6。这些因素主要涉及学校经费、体育在学校教育中的地位、师资、学生心理4个方面。
表 6中小学学校体育发展的阻碍因素
因素小学中学
学校层面设施不足;时间不足;课程较多;经费不足;器材不足;员工支持不足;行政支持不足;专业性不够;体育地位低;班级规模大;预算限制;基础设施匮乏;学校对体育的认识不足;师资不足;缺乏体育课程评估设施匮乏;时间不足;课程设计限制;资金不足;关于体育价值的认识不足;学校的社会经济角色认识不足;课程表安排困难
教师层面缺乏专业知识和训练;难以实施安全系统的体育教学;教学中的性别刻板印象;教学计划性匮乏;体育的价值不被认同;教授体育的信心不足;对体育的热情不足;学校体育教学的经验不足;关于体育的态度欠缺;资质不够同时低估了体育活动的价值;学校的精英主义思想
学生层面学生缺乏参与热情;不喜欢体育活动;缺乏参与体育的内外部动机;心理障碍学生缺乏参与热情;久坐的不良习惯;体质弱导致的活动能力差;学生的社会经济地位;学生的参与动机;同伴支持;同伴压力;心理障碍;懒惰
资料来源：Morgan P，Bourke.Nonspecialist teachers’ confidence to teach PE：The nature and influence of personal school experiences in PE.Physical Education and Sport Pedagogy，2008，13（1）：129.
经费因素是影响学校体育发展的核心问题。根据美国政府问责办公室（Government Accountability Office）2012年公布的报告《教育：学校体育教育和运动项目》（Education SchoolBased Physical Education and Sports Programs），经费不足、设施匮乏是影响当前学校体育教育发展的主要原因[5];因为经费的削减，学校没有充足的经费聘用教师、维持班级规模及购买体育器材。有的学校不得不辞退体育教师，或是聘请兼职教师;有的学校只能缩减体育课时间，一些小学2～3周的体育课总时间才30 min;因此，很多学校都达不到州政府的标准;有的学校选择扩大班级规模。由于经费有限，严重影响了体育器材的质量和使用，因此，很多学校因为器材的限制只能取消某些项目的教学;很多学校由于场地限制，只能选择很多班同时上课，或是在非体育场所开展室内体育课，2006年的一项调查显示54.9%的小学、37.8%的初中、25.3%的高中只能选择在学校餐厅、礼堂、多功能教室开展室内体育课。
经费不足的问题导致了师资方面的困境，主要反映在师生比的问题上。例如，加州要求核心课程的师生比是1∶20，如果一所小学的班级规模是25人，就需要聘请更多的教师以达到州教育政策的要求，这种情况下基于预算的限制，学校只有牺牲非核心课程的教师名额来达到要求。这样的现状也充分说明了体育在学校教育中的地位，以及教育决策者对体育价值的态度。
经费和师资因素的限制引发了一系列的问题，包括体育教师对自身职业定位的认识、体育教师职业进修学习的机会、体育教师对体育工作的热情及对学生和教学的研究、学校可以为学生提供的体育锻炼的机会等。毋庸置疑，资源保障的缺乏使得学校体育政策的推行受到阻碍。
5针对学校体育发展的辅助政策缺乏实践基础
为了促进学生体质水平的提高，同时配合学校体育工作的开展，美国亦实行了诸多辅助学校体育发展的政策。这些政策反映了学校体育发展的现实需求及学生的切身实际，但却面临着诸多现实难题。
5.1“积极交通”（active transport）政策
“积极交通”意指以经济环保的休闲方式进行体育锻炼，以步行和骑车为主。2000年以后，很多州、学区和学校开始推行“积极交通”政策。为了配合“积极交通”的开展，亦实施了很多举措。首先是缩短学校与居民区的距离，方便学生以步行等方式去学校。其次是从国家层面改变已有交通路段的设计，通过立法实施学校安全路线计划（Safe Routes to School），以此鼓励学生步行或骑车上学。2005年，有6个州实施学校安全路线计划，加州、科罗拉多州、南卡罗莱州要求学生住址距离学校2.4 km以上才可以乘坐校车。截止2012年，已有11个州立法通过步行/骑车计划。目前，美国开始模仿欧洲和澳大利亚实施“走路上学”（walking school），该计划一般由家长志愿者带领孩子步行往返学校。
但是“积极活动”项目的推行面临着很多现实难题，包括环境因素（天气等）、基础交通设施（限速设计等）、交通隐患（校园附近交通事故）、人身安全（学校附近的犯罪事件）、家长意识（家长是否认识到步行或骑车的积极意义）等。 5.2“课后计划”（afterschool program）政策
“课后计划”是推动学校体育发展、促进学生体育锻炼的另一项举措，该举措针对在校学生，以学校或社区为基础组织体育活动，每天放学后一段时间内（一般是下午3点至6点）举行体育、休闲、艺术和音乐等活动，也进行一些学业辅导和领导力培养。近20年，“课后计划”在美国发展迅速，1988年22%的小学和初中提供“课后计划”，2001年已有2/3的学校提供该计划。随着家长工作的繁忙，越来越多的人支持“课后计划”。联邦政府也大力支持“课后计划”，尤其是低收入群体的社区。克林顿执政时期投资设立的“21世纪社区学习中心计划”（21st Century Community Learning Centers）即具有“课后计划”的性质，惠及诸多公立学校和社区。
虽然人们支持“课后计划”的意愿非常强烈，但是这一相关政策实施也面临很多挑战。首先是通过“课后计划”提供更多体育锻炼机会缺乏相关政策实施标准和要求作为参考，目前只有70%的州设立了相关标准，但是州与州之间标准差别很大。例如，北卡罗莱州要求“课后计划”中至少20%的时间用于中等强度的体育活动，而加州则要求所有儿童必须参加至少30 min的中等强度体育活动。
其次是学校的基础设施问题。“课后计划”需要学校具备体育场、图书馆、计算机房等场所，并且方便向学生开放，但是实际上很多学校设施并非总是对外开放，同时很多学校缺乏足够的管理人员、经费配置，还要面临设备损坏、保险责任等问题。例如，教师要利用教室辅导学生备课、运动队利用操场进行训练，那么“课后计划”的活动空间就十分有限，很多活动难以开展。
再次是经费问题，“课后计划”意味着学校要付出额外的维护、维修成本，家长也要支付相应的费用，包括学生回家时乘坐校车的交通成本等，这些成本使得本来紧缺的经费更是一筹莫展。
此外，“课外计划”的开展过程中需要合格的实施人员，具有开展体育活动的基本能力，这类人员的缺乏也是挑战之一。
当前，我国学校体育是教育发展过程中的薄弱环节，与美国同样面临着青少年体质令人担忧的问题。近些年，我国实施了诸多积极举措促进学校体育的发展，以此提高学生青少年的体质。虽然中美两国国情有所不同，教育体制也有较大差异，但是2国都在不断地探索适合本国国情、切实提高青少年体质的思维路径和政策选择，在终极目标上具有内在的一致性;因此，美国中小学学校体育所面临的政策困境也启发我们去反思如下问题：如何提升教育者和人民对体育的认识、如何平衡体育教育与其他学科教育之间的冲突、如何为体育教育发展提供充足的资源、如何以校园为基点推行积极健康的生活方式、如何加强政策实施的监督和问责机制。
