发达国家住房福利政策的演变及启示
中图分类号：F293.31；F061.4文献标志码：A文章编号：16748131（2017）01008609
一、引言
国家“十二五”规划刚要明确提出“十二五”期间提供公租房不低于1 550万套增加公租房1 000万套、廉租房400万套，发放租赁补贴不低于150万户；因2013年公租房与廉租房并轨，故总计1 550万套。 。从实施情况来看，主要表现为“政府投资为主、实物配租为主、新建为主、集中建设为主、非园区建设为主”的供给特征，这些供给特征及其影响也引起了学术界的广泛关注。在充分肯定成绩的基础上，诸多研究者，如张凯耀（2011）、蓝枫等（2010）、徐东辉（2012）、刘丽洁（2013）、田茂永（2015）等指出目前我国公租房领域存在投资主体较为单一、财政投资压力大、市场参与度不够、配置低效、供需错配、贫富分区程度加大等问题，需要予以改革和完善。与此同时，房地产业的供需失衡问题仍然严重，房地产库存大与保障房缺口大同时并存。国家“十三五”规划纲要提出要通过“完善租购并举的住房制度、促进房地产市场健康发展、提高住房保障水平”来“健全住房供应体系”。因此，深入研究如何推进公租房供给结构调整，以尽快矫正住房配置扭曲，更好地满足大众需要，具有重大理论价值和现实意义。
随着供给侧结构性改革的提出，关于如何在住房保障领域实施供给侧结构性改革的研究不断深入，其中具有代表性的观点主要有：房地产民生层面存在供给侧结构性改革需要，要解决政府大量建保障房补充供给与商品房库存却大量空置的矛盾，以及保障房建好后无人愿居住的问题（尹伯成，2016）；民生公共服务要实行政社分开、政社合作，在公租房等发展型公共服务领域应加强公共投入绩效管理（杨宜勇 等，2016）；公租房等民生领域的结构性供给矛盾仍然突出，政府应注重以有限的财力拉动民间资本与社会资金的合作，发挥放大效应（?Z康，2016）；还有学者提出利用保障房货币化安置和房票制度来消化房地产库存（余呈先，2016）。由于供给侧结构性改革的概念提出时间不长，目前成果主要集中在改革必要性、改革初步设想等方面的研究，而公租房领域供给侧结构性改革的应用性研究还未深入展开。我国住房市场发展较晚，以公租房为主的保障性住房的推行也一直处于摸索调整阶段，发达国家住房福利政策的发展历程及经验值得参考借鉴。
二、公租房领域的供给侧结构性改革
供给侧结构性改革是我国经济发展进入新常态后的重要战略指向，是用增量改革促进存量调整，旨在通过经济结构调整矫正配置扭曲、提高供给质量，增强供给结构对需求结构的灵活适应性，满足民众需要，促进社会和经济可持续健康发展。供给侧结构性改革的五项重点任务为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，那么，公租房领域供给侧结构性改革的任务又是什么？需在哪些层面实施改革？关键着眼点又在哪里？
首先，政府投资为主带来的高杠杆压力需要化解。以“十二五”期间公租房供应为例，逾90%为实物配租（“十二五”规划新增公租房1 400万套，发放补贴150万套），具有显著的“实物配租为主”特点。除此之外，我国公租房供给还具有“新建为主、政府投资为主”的特点。以官方发布的1 425万套公租房相关数据统计为例，新建公租房占94.7%，其他方式筹集仅占5.3%；新建公租房中，政府投资占784%，国企及事业单位投资占8.0%，民间投资只占13.3%（龚维斌，2015）。政府承担了公租房供给的主要建设投入，为保障公租房的及时供给，各地政府纷纷利用国有融资平台筹集资金进行投资，面临着巨大的投资压力和偿债压力。因此，对于地方政府而言，如何降低因投入巨大带来的债务风险，是公租房领域“去杠杆”的重要任务。
其次，公租房供需矛盾的缓解可以借力房地产“去库存”。目前房地产业的供需失衡问题仍然严重，一方面住宅库存量高居71 416万平方米（国家统计局，2016）；另一方面随着城镇化进程的加快，城市常住人口增长迅速，中低收入人群、外来务工人群、毕业新就业人群居住短缺问题不容忽视，各地仍然面临着巨大的公租房供给缺口。以公租房供给量位居全国前列的重庆市为例，“十二五”期间公租房供给是按照城镇常住人口1 000万人的20%进行测算，但数据显示2015年重庆城镇常住人口就达到了1 838.41万人，即使目前供给总量不少，但仍然存在很大的供给缺口。因此，这种房地产库存量和公租房供给缺口“双高”的矛盾，完全可借力房地产的“去库存”得到有效解决，并实现双赢。
再次，需要通过降低公租房供给成本来提升供给能力。目前国内所供给的公租房绝大多数为新建，公租房的投入大造成公租房保障成本高。据前述数据显示，民间投资只占13.3%（其中绝大部分为新开发商品房小区强制配建公租房），社会力量参与建设公租房的热情并不高。究其原因，主要是由于公租房投资者的盈利机制尚未建立和完善，虽然各地已开始探索如何构建投资者盈利机制，但目前尚无有效的政策出台。因此如何激发社会投资者介入公租房建设和运营，并促成社会个人已有存量房源过滤为公租房，是政府部门在公租房领域“降成本”的重要方向，也是公租房保障工程的社会投入“降成本”的重要举措。 最后，公租房的配置效率尚待提高。目前各地公租房空置率高的问题较为普遍。以广州和重庆为例，广州竣工一年以上空置的公租房达到84.5%、重庆为48.4%（龚维斌，2015）。这些竣工一年以上仍空置的公租房往往是供需结构不匹配所致，表明需求方对所供给的公租房不认可。造成供需结构不匹配的原因较多，但主要原因在于我国公租房供给以“集中新建为主”。官方发布的1 425万套公租房数据表明，新建公租房集中建设所占比例为928%，商品房配建比例仅为7.2%（龚维斌，2015）。在配租过程中，由于集中修建的公租房往往地理位置不佳、周边配套不成熟、交通成本过高、社区治理难度大、居住空间隔离导致贫富分区等问题，弃租现象时有发生，使得空置率高。这些现象都说明目前公租房供给方面存在短板，需要通过“补短板”来矫正资源配置扭曲，提高公租房的有效供给。
由此可见，我国公租房领域也需要进行供给侧结构性改革，也存在“去库存、去杠杆、降成本、补短板”的任务，需要政府部门“去杠杆”、政府和社会投入“降成本”、房地产“去库存”、资源配置“补短板”。因此，公租房领域供给侧结构性改革的关键在于处理好政府和市场的关系，原有公租房“实物配租为主、新建为主、集中建设为主、政府投资为主”的供给结构需要优化，政府在公租房供给方面承担的角色也需要转变，政府不应是公租房的“实物供给者”，而应该是促进公租房供给市场化的“制度供给者”。
三、发达国家住房福利政策演变的经验借鉴
1.代表国家的住房福利政策
（1）英国的住房福利政策
英国住房福利政策在1979年之前的特点是政府直接出资大量建房，有效地解决了第二次世界大战后严重的住房短缺问题；但也使得政府背上了沉重的?政负担，大量廉价的公房也影响了私人资本投资房地产市场的热情，限制了私营开发商的发展。1979年后政府对这种大包大揽的福利政策进行了全面改革，鼓励私人购买住房、公共住房私有化（约1/3的公房被购买），消减公共开支、减少住房补贴。英国的住房福利政策改革值得借鉴的有以下几点：
一是鼓励隶属于地方政府的公房管理机构转制为私人合作、具有盈利性质的住房协会，对公房整体购买并依靠租金运营。二是对转让给住房协会的住房进行补贴，以保证住房协会收取的租金不低于成本租金，保证其合理的盈利。三是住房协会除获得租金收入外，还可以利用所购买的公房进行融资来修建或购买新的住房，另外还可获得中央政府的一部分住房保障预算资金。四是重视居住隔离的危害性，将不同收入、不同种族、不同文化背景的居民进行混居，通过分散建房、新建小区按比例（15%～50%）配建低收入居民住房等措施，来避免因贫富分区、族群隔离引发的众多社会问题。
（2）德国的住房福利政策
德国住房福利政策受到两个关键历史时期的影响：第一个时期为第二次世界大战结束后，战争破坏使住房严重短缺，政府采取无息贷款甚至直接资助的方式建造福利住房，建好后移交政府掌管，由住房局统筹分配（如1950年约50%的家庭得到政府供给的住房）；第二个时期为东、西德统一后的20世纪90年代，虽然住房短缺较大，政府却不再从事住房建设与管理，而是鼓励私人开发商和私人个体建造房屋用来出租。德国的住房福利政策值得借鉴的主要有以下几个方面：
一是高度重视租赁市场的发展，并以法律法规来保障租赁住房供给稳定，如：合作社建房只能用于出租，开发商必须提供开发总量一定比例用房给低收入者（政府补贴租金价差），设立租房建设基金提供无息或低息贷款给私人和开发商来建造出租房，设立“房租明镜”价目表并限定租金上下浮动范围。二是福利性公共住房由个人、非盈利公司、自治团体建造，政府提供资助；公共住房租金的收取采取浮动房租、国家补贴的方式，将房租与工资收入结合后进行浮动，杜绝高收入者享受低租金的情况，保障了投资者的合理收益。三是政府只负责公共住房的贷款，不负担住宅经营的责任，无论盈亏均不追加投资；私人经营管理公租房可获得政府资助，但必须按政府要求进行核算和接受监督。四是政府通过补贴等政策，动用较少资金吸引了大量的社会资金投入公共住房领域。
（3）美国的住房福利政策
美国住房福利政策的发展大致经历了三个阶段：第一阶段注重住房数量的供给，以解决无家者的居住问题，代表时期为大萧条和第二次世界大战后期；第二阶段注重住房与经济发展的关系，以经济手段调节住房供需，并从单纯解决住房问题转变为重视住房改善的经济效应；第三阶段综合考虑居住、经济和社会问题。美国的住房福利政策中值得借鉴的有以下两个策略：
一是促进居民融合的杂居引导策略。正视公共住房选址集中引发的贫民窟现象，采取从最初政府直接集中兴建向补贴私营开发商过渡、后又向为房客提供房租补贴过渡的政策。将私人提供的低租金住房纳入公房体系，并由政府提供补贴；鼓励开发商在新建小区配建公共住房，给予开发商所得税抵扣优惠，开发商只有配建一定比例的公共住房才能获得银行的贷款。这些措施促进了不同收入阶层、种族的居民杂居融合。二是以住房证和住房券为代表的货币补贴模式。住房证适用于公共住房，而住房券适用于租户自由选择的社会住房。住房券用于支付市场租金超过中低收入家庭收入30%的租金，通过住房券方式可将中低收入人群分散到城市的其他社区中，同时也减少了政府投入。美国审计总署测算出在30年生命周期内住房券花费要比公共住房花费约少27%（Schwartz，2012）。以住房券为代表的货币化补贴政策已成为美国住房福利政策的主流。
（4）新加坡的住房福利政策
新加坡住房福利政策也是不断演进的，大致经历了三个阶段：第一阶段是满足居民居住需求，建立起“政府组屋为主、私屋为辅”的住房体系；第二阶段改善居住质量，通过发展新市镇不断提升居住品质和环境；第三阶段鼓励居民拥有住房产权，促进“居者有其屋”。新加坡住房福利政策中值得借鉴的有以下四个政策： 一是“居者有其屋”的公共住房普惠制度。由非盈利机构HIDB为中低收入者提供廉价住宅，政府对HIDB提供低息贷款用于兴建出租、出售的公共住房，并对超出承受力的住户实施补贴。二是限制公共住房的增长，鼓励出售公共住房、业主升级公共住房，并促进二手公共住房市场发展。三是鼓励私人拥有住房，充分利用住房“过滤机制”促进住房市场的向下过滤。四是采取混合居住模式。提倡混合居住理念，增进社区整合；同时，关注弱势群体，强调家庭优先权，实施子女与老人居住空间接近政策。
2.发达国家住房福利政策的演变及改革经验
政府直接供给公共住房具有很大的局限性：首先，政府直接出资建设公共住房会加大政府的财政负担，同时公共住房的运营、管理、维护也会加大政府的投入，英德美等国均通过历史经验教训认识到其不具备可持续性；其次，政府直接出资建设会影响私人投资者热情，不利于营造健康的住宅租赁市场，在已有大量存量房的情况下会加大供需失衡；最后，住宅产品存在使用者需求的代际变化，即原有的住宅产品结构功能等不能满足新的需求，存在升级换代的压力，这也会给政府带来升级改造的投入压力。因此，发达国家的住房福利政策的演变是与不同时期住房供需状况相适应的，都经历了从解决住房短缺到完善住房供给体系的过程（见表1）：住房短缺时期，政府往往直接兴建公共住房或福利住房用以低价出租；住房短缺得到缓解后，政府则更多地考虑如何完善住房供给体系，在构建健康的房地产市场的同时对中低收入和特殊群体采取倾斜政策。
发达国家在从公共住房由政府直接供给向市场化供给的转变过程中，首先是转变政府角色，从“补砖头”到“补人头”；其次是实施了一系列鼓励市场化供给公共住房的政策措施（见表2）。经验证明，政府从公共住房实物供给过渡到公共住房货币化补贴，从“补砖头”到“补人头”是住房福利政策发展的必然趋势。发达国家政府根据住房市场供需状况及时调整自身的角色定位，从公共住房的直接供给者过渡到市场化供给的管理者，并利用货币化补贴手段保证公共住房的充足供给，这为我国在公租房领域中如何处理好政府与市场的关系提供了良好的借鉴。
此外，发达国家在推进住房福利政策时比较关注贫富分区和族群隔离引发的社会问题，积极推行混合居住模式（见表3）。由于公共住房的大规模集中选址无疑会加大隔离，进而引发诸多社会问题，违背了住房保障政策的初衷。因此，各国纷纷采取了相应的措施予以化解，将不同收入、种族、文化背景的居民进行混居。这些措施也为我国解决公租房大型社区因集中居住带来的社会问题提供了经验借鉴，有助于矫正公租房供给中的配置扭曲。
综上所述，发达国家住房福利政策充分体现了市场化的特点，政府所扮演的角色从“公共住房的直接供给者”走向“市场化供给的环境营造者”。一方面政府通过租金货币化补贴、建房资助、经营补贴、所得税抵扣、贷款补贴等一系列经济手段，保障公共住房投资和经营者的合理收益，增加投资者对公共住房持有经营的热情；另一方面注重营造健康的住房租赁市场，通过租金补贴、租金浮动范围限定、促进住房过滤、保证公共住房供给总量、实施开发配建等政策，保障住房租赁市场的稳定和发展，并实现了租赁房源层次的多元化，便于需求者在市场中自行匹配到所需房源，提高了配置效率，减少了供需错配。同时，公共住房供给的市场化有利于中低收入人群的分散居住，?解了中低收入者居住空间隔离程度，避免了贫富分区加大的问题。这些实践经验也为我国公租房领域供给侧结构性改革提供了借鉴和启示。
四、我国公租房领域供给侧结构性改革的路径
借鉴发达国家的住房福利政策，公租房的市场化供给将有助于“去政府投入杠杆、降政府和社会投入成本、去房屋空置和库存、补配置低效短板”。首先，政府不再投入大量的公共住房建设资金，不再直接参与公共住房建设，而是采取通过补贴、资助等经济手段，用有限的资金来吸引大量的社会资金参与公租房的市场化供给（新建房供给和私房过滤供给），缓解政府投入的杠杆压力，同时降低政府投入成本。其次，私房通过过滤机制的供给也促进了住宅租赁市场的繁荣发展，有利于充分发挥社会住房的使用功能，减少房屋空置和库存，也会降低公租房社会投入的成本。最后，私房通过过滤机制可以提供种类繁多的住房，通过供需双方的自行选择和匹配能够提高住房配置效率。
1.转变政府职能，探寻实现公租房供给和运营可持续的发展路径目前我国公租房建设的特点是“政府投资为主、实物配租为主、新建为主”，这种特点在中低收入者住房矛盾突出时期可以在短时间保证供给总量，缓解矛盾，但从国际经验来看，并不具备可持续性。我国也应根据不同时期的需求采取不同的政策。考虑到我国国情，从“政府实物配给”到“市场化供给”不可能一蹴而就，应存在过渡阶段。因此应逐步从“政府直接投资新建、实物配租”的策略过渡到“公房自有、社会机构参建”，最后走向“政府政策引导、社会力量参与、市场化运作”（见图1）。
目前，我国还处于第一阶段中，主要针对住房短缺和供求矛盾突出而采取政府直接实物配给的方式。在该阶段要注意提高房源的利用效率，特别是要注意防止房源的流失。值得注意的是，某些城市计划在入住数年后就实行公租房出售，虽然不违背公租房改革发展的方向，但却将本应属于第二阶段的策略提前到了第一阶段，一方面可能导致房源出售后流向非公租房保障人群，另一方面可能使用来流转的公租房数量减少。若不继续投入新的公租房房源，则后续供给数量将会存在短缺；若继续投入新的公租房房源，又会进一步加大政府财政压力，这种两难境地值得地方政府注意。因此，笔者认为，中国的“公房自有”策略应在第一阶段完成相应的保障任务后再予以推行，超前推行可能会使地方政府处于顾此失彼的窘境。图1我国公租房供给“三阶段”发展路径
2.建立公租房政策与住房供求相匹配的机制缓解被保障群体住房供求矛盾可从两个方向进行：一是增加供给，即增加公租房供给；二是提高被保障人群的承租能力。这两者属于此消彼长的互补关系，即要么“补砖头”，要么“补人头”。纵观发达国家和地区的住房福利政策，从“补砖头”到“补人头”是发展的必然趋势。同时，我国已经从住房短缺阶段走向房地产库存量大的阶段，社会住房租金相对稳定，已具备货币化补贴的条件。因此，应尽快建立公租房政策与住房市场供求相匹配的机制（见图2）：在社会住房严重短缺的阶段，政府通过直接兴建公租房来缓解供需矛盾，增大住房保障力度。而在社会住房供求总体平衡，甚至有大量存量房的情况下，则应控制投资新建公租房的规模，并充分利用“过滤”出来的社会存量房；这时，政府宜采取货币补贴的方式来增加被保障群体的承租能力，同时达到刺激房地产市场发展、促进内需的目的。从我国当前实际情况来看，需要尽快实现从“补砖头”到“补人头”的政策转变。图2住房供求与公租房政策的匹配机制 3.通过打造健康的住宅租赁投资市场助推公租房供给市场化国际经验表明，公共住房市场化供给通过市场化手段实现需求者与住房的合理匹配，有助于有效解决资源配置扭曲和低效问题。要实现公租房供给的市场化，就必须营造健康的住房租赁投资市场来增加房源供给：一方面鼓励社会力量参与公租房建设并长期持有经营，其关键是要建立建设经营公租房的持续盈利机制；另一方面引导社会存量房通过住房过滤机制将房源提供给需要的公租房租户。要吸引投资者建设经营公租房以及社会存量房过滤为公租房，就要使得租金具有吸引力，因此租金市场化是关键，而政府提供租金货币化补贴是实现公租房供给市场化的核心。政府应建立公租房租金补贴制度，合理确定保障对象并根据其收入水平和房租承受能力进行分类，采取分类补贴的方式进行补贴覆盖。该补贴不发给公租房租户，而是直接发给住房出租人。此外，租金货币化补贴的另一个好处在于可以使得政府的公租房投入分期化，减少其单期投入压力，适宜在各地逐步推行。
另外，对于社会力量投资建设并持有经营的公租房可以采取“总量控制、分期退出”的策略。即在社??企业持有经营公租房达到规定年限（公租房已履行一定年限的保障职能）后，由政府根据实际的公租房供需情况，确定适当的公租房退出规模，达到条件的公租房房源可以向租户或其他购买者销售。社会企业可以通过这种先租后售的方式获得盈利，减少其资金回收期，达到吸引社会投资的目的。
上述“市场化租金、租金补贴”政策加“先租后售、分期退出”的方法可以解决一直困扰各地政府的公租房供给者的盈利机制问题，助推公租房市场化供给进程。另外政府还需要从税收、金融、财政等方面考虑一揽子的促进政策，以加速公租房供给市场化进程。当然，在市场化的同时，政府应加强相应的监管，以保证公共资源的合理、高效利用和配置。
4.利用开发配建和货币化补贴实现公租房“隐形化”混合居住模式目前我国公租房建设主要以集中选址建设为主。以重庆为例，重庆主城100万平方米以上规模的公租房小区建设规模就超过其公租房建设总规模的74.1%。从社会阶层的空间隔离视角来看，公租房的大规模集中性兴建无疑会加大隔离。这种隔离产生的社会问题短期来看并不突出，但随着时间的推移，一系列社会问题会逐渐凸显；而凸显的社会问题又会使得部分租户在条件许可的情况下弃租公租房（自愿性选择与原公租房社区隔离），剩下的公租房租户则处于更为狭窄的隔离空间（非自愿性被隔离），社会问题将更为加剧。要解决这种隔离，可以采取从“控制集中修建规模、分散化布点”逐步过渡到“公租房隐形化混合居住模式”的路径（见图3）。图3公租房空间隔离问题的解决路径
控制集中修建规模、分散化布点，可以较大程度弱化空间隔离问题。我国部分城市虽然采取了住宅商品房项目按一定比例配建公租房的政策，但其中相当多的城市同时也采取了由政府组织集中兴建大型公租房社区的方式（如广州等地），仍然存在空间隔离问题。因此，在后续的公租房供给中应该大幅度减少政府组织集中兴建大型公租房社区的比例，增加商品房配建公租房的比例，实现一定程度的混居。
公租房“隐形化”指公租房的房源来自社会普通商品住宅，社会上不再有以“公租房产品”形式供给的公共住房，而是通过对被保障群体进行货币化补贴等，利用社会普通商品住宅行使公租房的保障功能。在公租房发展的第三阶段，虽然政府和社会机构不再集中兴建大规模公租房社区，但公租房的房源数量并未减少，而是广泛存在于“过滤”出来的社会住房中。这些住房既是普通商品住宅，也是保障房（政府采取补贴等方式使得被保障群体具有了承租能力），被保障者可以自行选择社会普通房源，进而使公租房“隐形化”。而这种公租房“隐形化”混合居住模式使被保障人群能够真正融入普通社区，从而避免了空间隔离问题而带来的一系列社会问题。目前，中央已提出要推进保障房货币化补贴，这无疑会助推公租房“隐形化”混合居住模式的实现。
