财政透明度规则:国家治理现代化的现实路径
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）03-0024-05
财政透明度属20世纪90年代兴起的一个研究领域。由于财政透明度与政治民主、财政民主密切相关，因而国内外的研究大都将财政透明度规则视为现代政府治理的一个重要突破口。相比而言，国内学界对财政透明度规则的研究缺乏深入挖掘和探讨，且研究者大多基于经济学和管理学视角，鲜见从法学层面进行研究。财政透明度规则必须成为一个法律原则才可能通过制度的力量实现其理念，甚至必须成为宪法性规则才能成为国家治理的利器。
一、 财政透明度规则的理论基础
（一）人民主权论
基于人民的委托，政府行使公共?嗔Γ?但极有可能滥用权力。社会契约解决的根本问题是采取一种新的方式，使其能够保障每个人的自由和财富，且本质上使得每个人只是服从自己。代理理论认为，代理人之所以滥用权力是由于信息不对称。为解决公民与政府之间的信息不对称，财政透明度规则被认为是十分有效的理论。传统观点认为财政是政治的核心范畴且属于国家机密，但这一观点随着社会的发展受到挑战。欧洲的民主财政理论与社会契约理论有着十分密切的关联：“政府提供公共产品 ，而社会公众为此支付报偿、负担税收即公共财政、民主财政的内在逻辑。从这一角度来说，财政民主基于社会契约论。”[1]基于上述理论，公民有权力参与和监督政府的财政，而其前提是财政公开透明。“基于各种原因，包括政府债务增加和合法性等问题，各国政府均试图通过提高公共预算透明度来增加民众对政府政策的支持率。”[2]近年来，包括欧盟、联合国等均倡议提高政府财政信息透明度，这些倡议有一个共同的目标――政府应对民众负责，避免不断滥发债务或随意开支，以致政府入不敷出。这正是基于政府与人民之间的契约――政府是为委托人人民的福利服务的，而不能谋取自身利益让人民为此买单――决定的。
卢梭忠实信奉直接民主， 对代议制持强烈批评态度。他认为，主权本质上由公意构成， 而意志是绝不可以代表的；“它只能是一个意志， 或者是另一意志， 而绝不能有什么中间的东西。”[3]（p.35）古希腊罗马的人民因为城邦很小可以直接行使其权利，而现代民族国家使得人民只能通过代议制组织政府，人民通过财政透明度规则体现其权利成为较现实可行的规则。
（二）税收法定原则
税收法定主义萌芽于 1215 年的英国大宪章。“《大宪章》中第 12 条明确规定‘朕除下列三项税金外，不得征收代役税或贡金，惟全国公意所许可者，不在此限’。”[4]1242年，因国王不公开其开支状况，议会拒绝了国王开征新税的请求，这一历史事实恰好印证了税收法定原则与财政透明度原则的密切联系。
税收的开征以财政透明为前提。人民有权知道税收开征的目的和税收的支出情况。尽管这里的“人民”一开始表现为封建贵族和市民，但随着现代人权观念的发展，已经演变为每位社会公民。“法国《人权宣言》第 14 条规定：‘全体公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期’。”[5]（pp.881-882）公民要知道赋税的用途，前提是财政税收的公开透明，其中财政透明是核心。
（三）公共财产权理论
传统意义上财产权是一个私法概念。“公法之债”理论的提出，打破了传统观念中私法与公法之间的界限[6]（pp.53-70）。由于传统观念中税法是典型的公法，因而财政税收法是与财产权毫不相关的法律规则。但财政税收理论和财产权理论都在不断发展中，理论的发展与实践的变化是内在一致的。在公法之债理论中，“税”不再被认为是国家权力对公民的单方强制行为，而是一种债权债务关系。“应该以法实践论为标准来考察税法学原理，所以租税法律关系应属于公法上的债权债务关系”[7]（pp.161-163）。
有学者主张重新构建财产权理论，提出了“公共财产权”理论，认为公共财产权指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力[8]。基于现代财产权概念的发展和公共财产权的提出，将财政税收视为政府的公共财产权具有正当性。财政税收是“公共财产”，最大的特征在于“公共性”，其取得、使用等过程都应以公开透明的方式向公众展示。这意味着财政透明度规则不仅是实体性规则，也包括大量的程序性规则。
二、财政透明度规则的基本内涵
财政透明度规则并非单纯经济范畴，而是通过财政透明度提升整个政府治理水平、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治范畴。财政透明度规则内涵的发展经历了两大阶段：一是国际货币基金组织提出的“四点论”；二是学者们最新提出的“财政透明适度论”。
（一）“四点论”
国际货币基金组织在《财政透明度手册》（2007年版）中对财政透明度规则的内容进行了概括：政府职责法定，公开预算程序，便利公众取得，确保信息真实。政府职责法定是基础部分，其含义在于明确实施财政透明的主体，即法律法规明确的拥有财政权力的机构，既包括立法机构、行政机构和司法机构，也包括那些受到法律法规授权拥有财政权力的机构。尽管财政透明度规则也鼓励公众参与，但拥有公共职责的政府机构是财政透明度实施的主体。由于财政信息的高度专业性，公众理解上很困难，所以从程序上对财政透明进行要求十分必要，公开预算程序是正当程序原则在财政透明度实施中的具体表现。“程序正当是指公共财产的取得、用益和处分程序应具有正当性。无论是税收的课征，还是收费和行政处罚的收取，……除了应有明确的法律授权外还应经由法定程序。”[8]便利公众取得的意思是财政透明度的实施必须便于公众了解，因为政府与公众在财政信息领域处于不对称状态，所以法律要求政府在实施财政透明度规则时必须主动及时，如此才能使公众起到监督政府财政权力的作用，这本质上也是人民主权原则的体现。财政信息的真实对于实现财政透明度规则的目标――“提升整个政府治理水平，重塑国家与公民关系，实现责任政府从而实现国家治理体系与治理能力现代化”――有保障作用，通过财政信息的内部和外部监督确保财政信息真实是实现财政透明度规则的必要前提。 （二）财政透明度的适度
“四点论”是早期关于财政透明度规则的经典定义，其实质是为财政法治、财政公开、财政民主实施提供可操作化的现实路径。因此，“四点论”偏重于形式规则，而财政透明度规则的进一步发展使其实质精神内涵得到进一步挖掘。最新研究表明，财政透明度并非越高越好，而是应该与其发展相互契合；财政透明度也并非绝对，同样有例外。“过去学者们主要关注如何提高公众对政府预算、财政收支等相关信息的获取，他们基本上达成一种共识：更高的财政透明度能够减少腐败。因此，加强政府问责制和向公众提供关键信息是提高政府行政、执政能力，加强政府治理水平的必由之路。”[9]然而，这样的结论局限于定性研究未能从定量角度说明财政透明度如何具体把握的问题。以往研究过于关注“财政透明”，而没有关注“度”的问题。因而新的研究更关注哪些信息是需要公开的，哪些是不能公开的；财政透明度以何种方式提高能抑制腐败、改善政府治理，从而实现进一步重构国家与公民关系的目标。
“省际面板数据的实证分析基本上支持中国政府官员议价能力较强的观点，财政透明度目前对腐败的抑制作用不明显，贸易开放度的提升、公务人员工资的提高和政府规模的扩大都有助于抑制腐败，教育水平和经济增长对腐败的影响不显著。”[9]所以，不论是理论分析还是实证研究都表明，在中国政府官员议价能力较强的前提下，进一步提高财政透明度有助于抑制腐败、提高政府治理水平。同时，政府信息并非无底线的公开，部分信息不公开是通例。“英国1998年财政稳定守则指出，财政管理透明度的原则意味着政府要公开足够的财政信息……但有些信息例外， 比如涉及国家安全的财政信息、个人隐私信息、损害政府决策完整性和政策建议程序的信息等。”[10]政府的公信力是提高政府治理的重要保障，如果过度快速提供财政透明度，也可能伤害政府本身的公信力。过度依赖透明度可能会伤害信任，没有一定的信任政府组织无法有效运作或变得效率低下。因此，如何在提高财政透明度与保持政府公信力之间追求平衡，是未来财政透明度规则实施的重要理念。
早期的“四点论”和后来的“适度论”合起来，构成了完整的财政透明度规则的内涵。前者注重定性，后者注重定量；前者强调程序，后者强调实质。在现代国家的国家治理建设中需注意，应该以“四点论”为基础，然后兼顾“适度论”，切忌以后者否定前者。尤其对中国这样的国家，长期将财政视为“国之利器不可以示人”，亟须转变观念，从预算公开起步，向财政公开和财政透明转变，在此过程中掌握好度，这样才可能重构国家与公民之间的关系，实现财政民主和人民主权，最终推进国家治理体系和治理能力现代化。若一开始就强调财政透明适度，很可能成为不少既得利益者迟滞改革的挡箭牌，使得刚刚起步的财政透明度规则胎死腹中。本文在前述分析基础上提出：财政透明度规则指政府应该按照正当程序适度向公众公布其职能并基于其职能的全面公开透明的数据和为此而承担责任的规则。结合现实中国的问题和前述理论界定，本文重新界定的财政透明度规则的内容可分为四项：政府职责法定，正当程序，适度透明真实，责任政府。相比国际货币基金组织提出的“旧四点论”，这个关于财政透明度规则的新概括可称为“新四点论”。
三、财政透明度规则的现实路径
如何推进中国的财政透明度建设更受人关注。财税体制改革是全面深化改革的突破口，财政透明度建设则是当务之急。结合《中华人民共和??政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）（以下简称《条例》）实施以来的实践，当下中国财政透明度建设大致存在以下问题。首先，法律依据权威不够。《条例》作为国务院颁布的行政法规的权威性不够，不足以撑起财政透明度建设的法律基石。应摒弃继续修改《条例》的思路，直接进行立法。没有宪法与法律作为依据，则财政制度之改革的合法性和权威不够。其次，对比财政透明度规则的新四点要求，《条例》主要体现第二点即公开预算程序，距离第三点透明真实还有相当距离，第一、四点均未涉及。总体看来，我国财政透明度规则不仅离国际通行标准很遥远，即使按《条例》的要求也十分欠缺。再次，目前的财政透明度规则有很强的行政推动色彩，没有上升到法律治理层面，因而无法长期化、制度化。最后，目前的财政透明度规则局限于政府的个别部门推动，这削弱了这些重大工作的推进力度，这项工作需要所有部门（包括党的部门）合力共同推动。
（一）财政透明度的立宪态度
“在一个超过市镇的国家社会里，所有人参与所有公共事务实际上不可能，代议制政府成为人民所能选择的最好的政府形式。”[11]（p.52）基于人民主权论和公共财产权论，公民要体现其公意，仅依靠代议制政府存在很大缺陷。公共选择学派的研究表明：“当集体决策的成本高昂时，只有在半永久性的制度结构中进行大部分日常操作，政府才可能适当履行其职能。财政是广义政治宪章的组成部分，所以必须把财政宪章的变化视为半永久性和长期的社会结构特征。”[12]（p.350）财政透明度规则最初在欧盟国家推行，1993年《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）对成员国财政政策做出原则性规定：从1994年起，欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重不能超过3%，政府债务占GDP的比重不能超过60%。基于担心其成员国造假账以应对《马约》，欧盟提出财政透明度规则来加强财政管理。从美国进步时代的预算运动，到2009年奥巴马签署首份总统备忘录――“透明和开放的政府”，反复论证了路易斯?布兰代斯的名言：阳光是最好的防腐剂。这份备忘录表达了三个观点：政府应该是透明的；政府应该是参与性的；政府应该是多方协作的[13]（pp.9-11）。基于人民主权论、公共选择学派的论证和美国欧盟的政治实践，财政透明度规则本质上是政治学规则，是提升政府治理水平的重要规则，将其纳入宪法或宪法性法律才能构成对政府财政权力的实质性约束。
（二）财政透明度的法律规则体系
为推进财政透明度建设，除在宪法或宪法性法律中加入前述对财政透明度内涵的界定外，还需配套制定相关法律规则体系。 首先，修改各级政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。现行国务院组织法除“部门机构无数量限制、内设机构无限制、直属机构无限制、副职人数无限制、监督机制不足”[14]等缺陷外，一个重大缺陷是对于各部门的职责没有清晰界定。地方政府组织法也存在类似的问题。这个问题不解决，十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系则无法从源头上厘清。“负面清单”模式自然是一大进步，但仍属于行政内部措施，属于不稳定、非常态的政策范畴。
其次，制定《行政程序法》，构建公民参与财政监督机制。十八届四中全会的决定提出完善行政组织和行政程序法律制度，《行政程序法》有望提上立法日程。程序法制和程序控权的理念和制度源于1215年英国的大宪章，完善于美国宪法第5条修正案[15]。大宪章颁布八百年来，各国均认识到程序控权是控制政府权力的有效方法，也是从源头上根治腐败的利器之一。公民对政治决策过程的参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是通过参与过程推动个人负责任的社会行动和政治行动[16]（p.26）。应当对温岭预算改革、闵行预算改革、广州预算改革的经验予以总结，在民主恳谈基础上构建符合地方实际的参与式民主机制。
再次，将《条例》上升为《中华人民共和国政府信息公开法》。为实现真实透明适度的政府信息公开，应借鉴各国通例，制定法律规则层面的政府信息公开法。现行《条例》与《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国档案法》存在冲突，这些冲突需要提升《条例》的法律位阶才能解决。关于财政透明度的适度问题，应以《中华人民共和国保密法》为限。长期以来，由于我国将公共事务视为保密内容，因而首先应推进财政透明度规则的全面实施，以公开为原则，不公开仅以法律为限。
最后，建设责任政府，实行财政问责制度。法治不仅强调对政府权力的限制， 同时也强调政府的责任。缺乏相应的财政问责制度，前述三项财政透明度的内容将无法从根本上实现。
（三）财政透明度规则与政治问责
《条例》的实施对政府的财政信息公开产生了重要影响。但能公开实质性财政信息的单位仅占全体受调查单位的 5.3% ，政府信息公开制度的作用还亟待提高[17]，其中一个重要原因是推进财政透明度规则的制度安排更多依靠道德感召而非制度强制。《条例》第三十五条对违反财政透明度规则行为的惩罚――“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”――可操作性较差，因而使得目前的财政透明度建设进展缓慢。由于财政透明度规则的实施基于整个公众的利益，对财政透明度规则的违反往往侵犯的也是整个公众的利益，并且还让每个具体公民无法感受自身利益被侵害，因而通过司法诉讼方式追究违反财政透明度规则的政府和官员很难操作、难以奏效，唯一可行的责任追究方式是通过政治问责推动财政透明度规则的实施。要强化人大及其常委会对政府?政权力的监督职能，考虑将党政干部官员违反财政透明度规则的行为视为应该进行政治问责的情形之一，列入《中国共产党问责条例》列举条款。
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