边疆民族地区农村服务型基层党组织建设研究
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-132-03
在党的十八届三中全会上，中央对全面深化改革做出了重要部署，明确了全面深化改革的总目标，而且指出全面深化改革必须加强和改善党的领导。这意味着基层党组织的工作思路以及工作方法要进行创新和转型。边疆民族地区农村的基层党组织建设是党建工作的重点，其服务功能如何实现，实现得怎么样，关系到党在边疆民族地区的执政地位和政治威望，关系到民族间的团结、繁荣、稳定与发展，关系到边疆民族地区的和谐治理。
一、边疆民族地区农村服务型基层党组织建设的现实意义
中国共产党是由中央、地方、基层党组织组成的功能有别、结构有序的一个有机统一体。全党战斗力的发挥离不开基层党组织战斗力的发挥，党对社会的掌控主要是通过党延伸到社会领域内的基层组织来完成的。党的十八大提出了建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的战略目标和任务，尤其强调了加??基层服务型党组织建设要以服务群众、做群众工作为主要任务。马克思主义群众观强调人民群众是历史的创造者，是社会变革的主体，同时是社会进步的决定性力量。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨和最高原则，因而，服务群众是马克思主义政党的重要功能和神圣使命。可见，建设学习型、创新型马克思主义执政党的根本着力点就是要建设服务型的马克思主义执政党。没有基层服务型党组织作为厚实根基，服务型的马克思主义执政党建设就会成为无源之水、无本之木。建设服务型基层党组织，既是基层党建的一个创新，也是针对过去基层党建的不足、弥补服务这个“短板”的需要。农村基层党组织是党在农村的战斗堡垒，是密切联系群众的桥梁，是维护党的先进性的重要关口。农村基层党组织发挥着推动农村发展，服务农民群众、凝聚人心和促进和谐的重要作用。农村服务型基层党组织建设是适应农村治理新形势的需要，也是全面提升农村基层党组织现代服务能力的必然要求。边疆民族地区的农村具有特定的经济发展水平、自然地理条件、历史文化传统，其基层党组织建设具有特殊性和复杂性。所以，边疆民族地区的农村基层党组织既有一般农村基层党组织的职责和功能，又必须担负团结各民族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定的特殊使命。因此，加强边疆民族地区农村服务型基层党组织建设对于提高党在边疆民族地区的执政能力、夯实执政基础、维护国家安全、加快民族地区经济社会发展和巩固边疆社会稳定具有重大而深远的现实意义。
二、边疆民族地区农村服务型基层党组织建设的特殊性
服务型党组织是以服务为基本价值取向和功能定位的，以上级党组织服务下级党组织，党组织服务党员，党组织和党员为群众服务为主要工作体系的新型党组织[1]。边疆民族地区农村基层党组织是党在该地区全部工作和战斗力的基础，担负着将党的路线方针政策落实到边疆民族地区农村的重任。正是边疆民族地区农村的经济发展水平、地理环境、文化环境和社会环境等各个方面构成的特殊环境对基层党组织的执政能力提出了更高的要求，使边疆民族地区农村的服务型党组织建设具有特殊性。
由于历史及地理环境的限制，民族地区的经济发展水平落后，与发达地区相比仍然有很大的差距。虽然国家实施的西部大开发、兴边富民、沿边开放和扶贫开发等重大战略举措在很大程度上加快了民族地区的经济社会发展，但是在社会主义市场经济的条件下，民族地区市场开放水平和发育程度低，缺乏竞争力。民族地区大多地处边远山区，交通不便，基层党组织分布分散，组织程度低，信息沟通不畅，影响了基层党组织功能的有效发挥，增加了贯彻党的路线方针政策的难度。另外，民族地区基层党组织面临着特殊的文化环境。在民族地区，多元文化并存，各民族的传统文化，宗教文化和社会主义文化共同作用，各种思想意识相互激荡，部落家族意识、宗族观念、神权观念和等级观念都影响到了基层党组织战斗堡垒作用的发挥。正确处理民族问题，切实做好民族工作，是加强党的执政能力建设的重要内容，是衡量各级党政组织领导水平的重要标志[2]。民族问题无小事，在很多时候民族问题常常与宗教问题，甚至是国际问题交织在一起，错综复杂，即使是一个小问题也会引发整个民族的连锁反应。这种特殊的社会环境，要求民族地区基层党组织要不断提高应对复杂局面的能力，妥善处理好民族问题和宗教问题。
三、蒙自市老寨乡基层党组织建设的成就及现实困境
为了解边疆民族地区农村服务型基层党组织建设面临的现实问题，笔者以云南省蒙自市老寨苗族乡（以下简称老寨乡）作为重点实证研究对象，对其服务型基层党组织建设的实际情况进行了调研。通过调研发现，蒙自市老寨乡在探索服务型基层党组织建设的实践活动中取得了一些成效，但是依然存在一些现实问题。
（一）蒙自市老寨乡的基本概况
蒙自市老寨乡地处红河州与文山州交界处，东接文山、南连屏边、西北和鸣鹫镇接壤，世居民族主要有汉、苗、彝族，其中苗族是主体民族，是蒙自市两个苗族民族之一，也是云南省506个扶贫攻坚乡之一。全乡地处高寒山区，是蒙自市最为偏僻边远的山区乡镇，面积157平方公里。
（二）蒙自市老寨乡基层党组织建设的成效
1.重视发挥党的领导核心作用，发展高原特色农业。老寨苗族乡把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定始终贯穿于其基层党组织活动的始终，重视发挥党在这些领域的领导核心作用。老寨乡基层党组织深入贯彻落实云南省提出的高原特色农业发展的重大决策，加快推进老寨乡高原特色农业发展，着力优化高原特色农业区域布局，加强科技投入，打造有竞争力的绿色战略品牌。例如，老寨乡古布龙村委会倮厄村苹果示范种植基地采用“公司+基地+农户”的发展模式，既有利于老寨乡特色农业的形成，发展壮大支柱产业，又能够调动农民种植的积极性，逐步培养农民按市场规律办事的市场意识。 2.深入开展“四群”教育活动，密切基层党组织与群众的联系。老寨苗族乡始终把加强基层党组织建设作为党建工作的重中之重，完善基层党建工作新格局。深入开展群众观点、群众路线、群众利益、群众工作“四群”教育，以深入推进“四群”教育活动为重要载体，加强党的基层组织建设。按照“四群”教育活动的总体要求和安排，召开班子会议，及时研究“四群”工作，制定活动方案、成立工作领导小组及办公室，明确了“四群”教育的重大意义、目标措施及工作要求，建立挂村包组联户制度，通过领导联村、干部结对、驻村入户等形式，切实为群众办实事解难题。畅通群众利益诉求表达渠道，建立健全民情责任区、民情联席会议、信访接待等制度，正确反映和妥善处理不同方面群众的利益关系，从而进一步巩固党的执政基础，实现了干部受教育、作风有转变、发展上水平、群众得实惠、社会更和谐的目标。
3.以传承民族传统文化为载体，积极推进美丽家园示范点建设。蒙自市老寨乡基层党组织积极探索老寨乡实现科学发展、和谐发展及跨越式发展的道路，抓住红河州美丽家园建设的契机，以传承苗族文化为载体，厘清思路，深挖全乡各少数民族村寨的资源优势，加强统筹规划和顶层设计，积极推进白马亭存成为市级建设“美丽家园”重点示范样板村之一。老寨乡基层党组织的发展思路以点带面，既繁荣了苗族文化，提高了村民素质，又推动了村寨的产业发展，从而为全乡其他少数民族村寨的发展指明了方向。
（三）蒙自市老寨乡基层党组织建设面临的现实困境
1.党员干部的素质影响老寨乡基层党组织的建设。作为边疆民族地区农村的老寨乡，其基层党组织党员干部的素质与发达地区相比是滞后的。党员干部的一些落后、僵化的思想观念、思维方式和工作思路使基层党组织缺乏活力，无法满足群众对基层党组织的要求，阻碍了服务型基层党组织的建设。老寨乡全乡属于高寒山区，地理位置偏僻边远，经济发展落后，其农民家庭经济收入的增加必定要投入更多的人力。所以，一部分党员干部“在其位，不谋其政”，把党的组织领导工作作为副业或者采取党的基层干部和村干部轮流负责的现象，从而出现村党总支和村委会分工不明确，职责不分明，活动方式老化、缺乏创新等问题。另一方面，由于人才的大量流失，老寨乡的基层党组织难以将本土精英纳入基层党组织，为基层党组织注入新鲜血液。老寨乡绝大多数的优秀青年都外出创业、务工，难以充实到党的基层干部队伍中，这就使老寨乡基层党组织人才结构失衡，党员干部年龄偏大，文化层次偏低，服务意识欠缺，缺乏发展市场经济的能力。
2.集体经济薄弱制约了老寨乡的基层党组织建设。老寨乡集体经济的实力较弱，农民的生产经营方式呈现出分散化和多元化的特点。以家庭为单位的农民个体不再依赖村集体和协作的方式进行生产经营，而是在村集体之外获取更多的经济利益，导致村庄集体观念普遍淡化，这在一定程度上减少了老寨乡基层党组织与农民之间的经济往来，降低了农民对基层党组织的依靠程度和基层党组织对农民的影响力。
3.党务工作与个人生产劳动的冲突影响了老寨乡的基层党组织建设。充分发挥基层党组织的作用，需要做许多大量而经常的党务工作。与此同时，伴随着老寨乡产业结构的调整，农民的致富渠道多元化，农民收入不断增加。于是，这就必将产生从事党务工作与从事个人生产劳动冲突的问题。有一部分由较强致富能力的人认为从事党的工作必将耽误个人的生产劳动，影响收入。即使是有一些致富带头人担任党的工作，也可能因为个人收入的问题而忽略，甚至耽误党的工作。长此以往，最终将会使党的基层组织建设软弱无力，组织涣散。
四、蒙自市老寨乡服务型基层党组织建设的路径
老寨乡基层党组织建设存在的问题，归根到底，是经济发展水平低的问题。因此，老寨乡基层党组织要发挥作用，要提高群众对党的基层组织的满意度、认可度，关键还在于党的基层组织如何服务群众，如何带领群众发展经济，提高生活水平。
1.加强老寨乡基层党组织的党员和干部队伍建设。边疆民族地区农村的基层党组织党员和干部是基层党组织发挥作用的核心力量。基层党组织的作用发挥得怎么样，在很大程度上是由党的基层组织的党员和干部的自身素质所决定的。所以，在发展新党员的时侯，一定要严格考察，把考察入党动机和现??表现结合起来，把党员质量放在首位，注重观察发展对象的“双带”（即带头致富与带领群众共同致富）能力，同时，对那些不合格的党员，一定要及时地给予其相应的教育、处置，直至除名。在基层领导班子的选拔上，要因地制宜、拓宽渠道，选拔那些致富能力强的专业户、生产技术能手、大中专毕业生，创业先进等优秀人才充实到基层领导班子中。同时，要利用多种资源对基层领导干部进行培训，创新培训模式，改变培训方法，有针对性地进行技能培训，增强基层党组织的领导干部改善民生和服务群众的能力。另外，边疆民族地区各级党组织应该多关心农村基层党组织干部，建立健全农村基层干部的激励保障机制，切实解决农村基层党组织负责人基本报酬和社会保障问题，使他们有保、有位、有为[3]。
2.提高服务意识，创建服务平台，提升服务能力。边疆民族地区农村的基层党组织是该地区各项事业的领导核心，是落实政策与表达农民诉求的纽带。尤其是边疆民族地区农村党的基层组织必须要在团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护社会稳定中发挥战斗堡垒作用。因此，边疆民族地区农村基层党组织要发挥战斗堡垒作用，就必须提高服务意识，以解决问题为导向，充分整合村域范围内的各类服务力量和资源，结合民族地域的特点，构建以基层党组织为核心的服务平台，提升服务能力，创新集体经济的发展模式。
首先，加强思想建设，明确基层党组织建设的价值取向。服务群众是我党的优良传统，也是赢得民心的重要手段，是服务型基层党组织建设的价值取向。思想是行动的先导。边疆民族地区农村基层党组织的党员干部应该从思想上领会服务群众的内涵，提高服务群众的意识，为建设服务型基层党组织奠定坚实的思想基础。所以，老寨乡基层党组织的党员干部在思想上必须明确认识到树立以民为本、执政为民的服务意识是创建服务型党组织、服务农村发展、服务农村党员、群众的根本要求，应该自觉把工作重心转移到服务上来，在服务中凝聚群众[4]。其次，以解决问题为导向，构建以基层党组织为核心的服务体系。边疆民族地区农村的基层党组织服务群众的着力点不应只是简单的扶贫帮困，而应整合一切可以利用的资源，调动一切可以调动的力量，回应农民的利益诉求，着力解决农民反映比较突出的问题。老寨乡基层党组织应积极主动地发挥其各项社会服务功能，由过去提供单一性服务向提供综合性服务转变，通过服务于农民的生产、生活以及精神需求来凝聚广大农村群众。既要牢固树立“关怀农民、服务农民”的理念，又要拓宽党员服务民众的渠道，积极创造多种形式的农村党员服务群众的渠道。例如，老寨乡的基层党组织应加快推进城镇化建设的步伐，创建服务内容多元、资源有效整合的服务平台，为党员和群众提供组织关系挂靠和转接、政策咨询、技能培训、信息管理等多项服务，及时为农民群众办理低保救助、惠农补贴、证照登记、合作医疗等事宜，满足农民各方面的需求[5]。最后，提升服务能力，创新集体经济的发展模式。 边疆民族地区农村基层党组织的服务能力就是指服务群众的工作本领。随着农业现代化的发展，农民对各领域服务内容和服务质量的要求不断提高，基层党组织也必须相应地提升服务能力，优化服务内容。例如贯彻落实党的方针政策的能力，科学决策的能力以及引领农村经济社会发展的能力等等。老寨乡薄弱的集体经济制约了基层党组织服务群众的实效性，因此其基层党组织尤其要提升发展集体经济的能力，找准党的路线方针政策与本地区实际工作的结合点，运用党在边疆民族地区有关的农村政策和民族政策，最大限度地挖掘本地区的资源优势，创新老寨乡集体经济的发展模式，夯实提升服务能力的物质基础。比如，老寨乡的基层党组织应抓好具有较好经济效益的高原特色农业，开展具有针对性的技能培训，发挥党员和基层干部的示范作用，逐步建立以党员和干部为主体的村级示范基地，以此为核心，发挥辐射带动作用，把高原特色农业的种植经验和技术在全村范围内推广，既带动了群众致富，又使高原特色农业的种植规模化，为高原特色农业走向市场化奠定基础。
3.创新基层党组织设置。边疆民族地区农村基层党组织是边疆民族地区农村经济社会发展的服务主体，是落实党的民族政策与表达农民诉求的纽带。随着边疆民族地区农村市场化进程的推进，基层党组织的建设应该适应农村社区化的需要，整合式设置基层党组织。老寨乡基层党组织应该打破原来按行政村设置党支部的传统方式，根据资源优势划分农村社区，探索在资源优势较明显的行政村设立农村社区党总支，形成“乡镇党委―农村社区党总支―村党支部”的组织模式，使富村带弱村，有效消除村与村之间壁垒，推动优势资源??接融合。
4.以少数民族文化为载体，创新社会管理。少数民族文化是少数民族群众共有的精神家园，是少数民族群众在长期的历史发展进程中创造和发展起来的带有自身民族特点的文化，包括物质文化和精神文化。我们通常所说的少数民族文化主要是指精神文化，包括语言、文学、科学、艺术、哲学、宗教、风俗、节日等等，是少数民族的文化心理、价值观念和思维模式的反映[6]。少数民族文化对边疆民族地区农村的经济社会发展有着重大影响，是创新边疆少数民族地区社会管理的载体，是服务型基层党组织建设的重要支撑。老寨乡基层党组织应该加强自身的思想道德建设，依靠社会主义核心价值观的引领，推动老寨乡少数民族文化的改革与发展，创新社会管理，维护民族团结稳定的良好社会氛围。例如，老寨乡基层党组织应该搭建各类少数民族文化活动平台，全面推进少数民族地区的农家书屋，鼓励引导民间艺术传承人为基层党组织建设工作做贡献。老寨乡基层党组织要通过深入挖掘老寨乡优秀少数民族文化内涵，加强优秀少数民族文化的保护和开发，繁荣发展少数民族文化事业，引导少数民族群众自我表现、自我教育、自我服务，强化社会管理创新的群众基础，促进少数民族地区经济社会的发展[7]。
