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基于道德风险防范的存款保险制度:我国存款保险制度设计困境

出处:论文网
时间:2018-03-26

基于道德风险防范的存款保险制度:我国存款保险制度设计困境

  中图分类号:F832.5 文献标识码:A 文章编号:1671-9255(2016)03-0039-05

  八十多年前,为了挽救在经济危机下几近崩溃的银行体系,美国开启了世界上存款保险制度的先河。美国存款保险制度随着金融的发展不断完善,尤其在金融风险及监管检查方面卓有成效。20世纪60年代,金融国际化和自由化使得金融风险剧增,大多数西方国家也建立起本国的存款保险制度。我国的《存款保险条例》的实施,迈出了中国建立存款保险制度的第一步。国外存款保险制度发展与改革的得失给我国提供了启示和借鉴意义。我国存款保险制度的设计重点应围绕防范道德风险,在借鉴国际经验的基础上,既要结合我国的特殊国情,又不能流于形式僵化死板,要边摸索边改善,根据金融的发展和创新,对存款保险制度进行动态、弹性的调整。

  一、存款保险道德风险

  (一)存款保险道德风险的界定与释义

  存款保险制度是当银行无法满足其对存款人的(付款)义务时,保护存款人其受保存款不受损失而建立起来的一种制度。存款保险制度有隐性存款保险制度和显性存款保险制度之分。显性存款保险制度是一种以法律明文规定的形式,对受保金融机构特定种类的存款进行保护,且正式建立存款保险机构的制度。我国2015年起施行的《存款保险条例》,标志着我国显性存款保险制度初现雏形。因此,下文所提“存款保险制度”均指显性存款保险制度。

  道德风险是指由于信息不对称,市场交易的一方无法监督另一方的行动时,或者监督的成本过高,一方行为的变化而致使另一方的利益受到损害。而在存款保险制度语境下的道德风险是指存款人、投保银行以及监管机构等不同主体,出于各自不同动机,为追求自身最大的利益而承担过度风险,并且不惜损害他方,从而可能致使银行业出现危机。

  (二)存款保险道德风险的形成机制

  存款保险制度实质上是一系列复杂的合约。涉及存款人、投保机构和监管机构等相互之间多重委托代理关系。由于信息的不对称性,势必产生各方冒险逐利、转嫁风险的道德风险。因而,下文将从上述不同行为主体出发来探讨道德风险的具体表现形式和形成的原因。

  1.存款人的道德风险

  存款保险制度弱化了存款人对银行体系的市场约束机制,使得存款人自我保护激励不足。若不存在没有任何存款保护制度,银行便会有破产之虞,因而存款人有较强的动机自发地监督银行。如果银行承担了过高的风险,存款人要么会要求其提高存款利率,要么会“用脚投票”,将存款转移到更稳健的金融机构或其他更安全的地方。而存款保险赔付制度下,即使银行破产,存款人的存款全部或大部分都能够得到赔付。因而,存款人甚至可能去选择冒险经营,但许诺给他们高额利率的银行,进而导致“劣币驱逐良币”的“逆向选择”。

  2.投保银行的道德风险

  对投保银行高风险经营的激励是存款保险制度中最主要的道德风险。由于存款保险制度降低了存款人挤兑的可能性,银行发生流动性危机的可能性也随之下降。银行的股东和管理层会放松对银行的监督和管理。同时,来自存款人市场约束也被弱化,使得存款人不再密切监督银行,银行不用为其增加的风险付出高利率的代价。因而,银行更倾向于通过承担高风险来获取更高收益的投资活动。而银行高风险经营是导致其破产甚至产生金融危机的重要原因之一,同时也造成了银行间激烈的恶性竞争,不利于维护金融体系的稳定。

  3.监管机构的道德风险

  从存款保险机构来看,监管宽容是其最主要的道德风险。存款保险机构为了减少保险基金损失,对有问题的投保银行,往往吝于立即救助,而是期待其通过整改自行好转,如果通过整改得以改善,则存款保险机构就免去了一笔救助费用。但如果由于存款保险机构怠于救助,问题银行错过了最佳救助时机而变得更糟糕时,将会给银行业乃至整个金融业带来危机。这种监管宽容的道德风险同样蔓延至金融安全网的其他两大支柱――最后贷款人和金融审慎监管机构。当银行出现暂时流动性困难而产生挤兑时,由于存款保险制度作为最后一道防线兜底,中央银行更倾向认定为清偿性不足或不存在系统性风险而拒绝提供最后贷款。而金融审慎监管机构由于存款保险制度降低了因挤兑而导致银行破产的可能性,而对金融安全盲目乐观,放松监管。

  二、基于道德风险防范的存款保险制度设计

  诚然,存款保险制度催生了道德风险,带来了诸多危害。但如果没有建立存款保险制度,一旦银行出现信心危机问题,将会迅速扩散至整个金融体系,带来深重灾难。实践证明,经过精心设计的约束机制是可以防范道德风险的,许多针对道德风险的制度设计已经运用到各国的存款保险制度实践中,并取得了显而易见的成效。

  (一)保持存款保险机构的独立性

  确保存款保险机构独立地位,排除政治压力的干预和参保银行的影响。单独设置存款保险机构,有助于相互制衡、各司其职,让存款保险制度能够最大限度地发挥其特有职能和履行应有职责而不受不当干扰,也避免与其他金融安全网成员之间因地位不平等带来的信息共享困难,或推诿责任的道德风险。

  在实践方面也显示,独立设置存款保险机构符合存款保险制度的发展趋势。根据国际存款保险协会(IADI)的统计数据显示,在实行存款保险制度的国家中,独立设置的存款保险机构在2000年时共有15个,占23%;2010年为36个,占38%;2011年底为54个,占65%。[1]鉴于不少刚刚建立存款保险制度的国家将存款保险机构置于其他监管机构之下的做法视为过渡期内的权宜之计,这一比重将会继续扩大。   建议对最高赔付限额进行动态、弹性地调整。从国际经验来看,在金融危机发生时,为提升存款人对银行系统和金融体系的信心,在制度安排之外进行的额外保障也是非常多见的。[9]最近各国存款保险制度改革的方向之一就是普遍提高赔付上限。美国大幅提高最高保护限额水平,德国甚至放弃限额保护改采全额担保。但这种非常措施长期化将助长道德风险。考虑到我国大量的中小存款人储蓄意愿强烈,且其储蓄承担着社会保障功能,关乎国家的稳定。相较其他国家,应当给予较多的保护。但不应超过人均GDP的10倍。当我国建成较为完善的社会保障体系时,要适时降低最高保护限额水平。在发生金融危机时,应提高赔付上限;而在危机过后,及时调整回合适的限额。根据我国的经济现状和金融风险状况等进行动态地调整,保险限额定期进行评估修改。另外,注重加强公众在存款保险制度方面的知识教育,树立其风险意识。使其了解存款保险制度及其保障范围和限制也有助于防范道德风险,确立合理的赔付限额。

  (三)存款保险机构监管权难以落实

  由《存款保险条例》可知我国存款保险机构不是单纯的“付款箱”功能,虽然给予了存款保险基金管理机构非现场检查权,但没有明确规定是否有现场检查权。仅仅要求投保机构报送资料难以对投保银行的道德风险进行有针对性的监控。但给予其现场检查权又要注意与其他保持协调合作,避免多头监管导致监管真空,权利(力)、职责不清晰。[10]

  因而,笔者建议首先应细化金融监督管理协调机制,《存款保险条例》中关于金融机构间协调机制和信息共享机制的规定实为前瞻性的借鉴,但遗憾的是仍停留在原则性框架层面,缺乏正式的、刚性的制度保障。建议参考美国联邦金融机构检查官协会的做法,由各金融监管机构轮流出任协会主席,轮流检查、结果共享,或者联合检查但各有分工的方式对银行进行监管。[10]这样既可行使存款保险机构必要的现场检查权,又可避免超越职权、重复检查。再者,存款保险机构主要职责是维护存款人利益以此维护金融稳定,赋予一定的处罚权是必要的,但仅限于督促收取保费等保护存款人和存款基金的必要,不宜过多,也不宜将手伸的过长,以免混淆与金融审慎监管机构的职能。因此,在存款保险机构认为应当处罚但又属于其他监管机构职责范围的情况下,可以设置必要的建议处罚权,提高监管效率,避免重复处罚。这种建议处罚权不能是原则性规定,流于形式,要明确监管机构对建议处罚回应的形式、期限、内容以及其他责任等等,若监管机构对存款保险机构的处罚建议有异议,提交共同上级解决。

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