怎样兜底农村最困难居民的住房需求
[中图分类号] F287 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）03-0098-03
[基金项目]国家社会科学基金项目（13CJL070）；江西省教育厅高校人文社会科学研究项目（GL161030）；江西省教育厅科学技术研究项目（GJJ151517）。
[作者简介] 郭江华（1977 ― ），江西南昌人，江西农业大学南昌商学院副教授，研究方向：住房保障理论与政策；杨晶（1982―），女，湖北武汉人，江西农业大学经济管理学院讲师，博士，研究方向：农村贫困问题。
近年来，中央政府一再提出对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人由社会保障来兜底问题，其中，如何兜住农村居民住房基本需求是一个重要问题。
一、当前农村住房保障制度的局限性
为了使农民实现“居者有其屋”，我国建立了以宅基地供应制度为主，危房改造为辅，其他农村住房保障形式为补充的农村住房保障制度框架。但该制度在解决贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人的住房问题，存在局限性。
一是我国现行农村宅基地制度有三大特征：一是所有权与使用权分离，即宅基地所有权归农村集体所有，使用权归农户所有。二是“主体特定，一户一宅”， 即农村住宅用地只能分配给本村村民，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，有限流转”，即农户宅基地可以继承、村内互换，城镇居民不得到农村购买宅基地。这些带有普惠性质的农村宅基地制度?O计，确实对保障农户“居者有其屋”起了重要作用。但是，农户建房除了宅基地无偿使用外，其他费用，如材料费、人工费等须由农户承担。较高的建房成本，是迄今为止仍有大量贫困人口无法实现“居者有其屋”的原因之一。
二是自党中央和国务院提出农村危房改造政策以来，农村危房改造主要采用“农民自建为主，政府补助为辅”的模式。其中，“农民自建”要求在危房原址建设或加固改造；农户改造危房获得政府补助的条件是属于本村的“双最户”，即“经济最困难”和“住房最危险”。补助资金由中央、省和县三级财政承担，先建后补。然而，近年来，农村危房改造政策落地实施出现了诸多问题，尤为突出的是“符合条件的不想要①，不符合条件的争着要”，农村危房改造户未能精准瞄准，实施起来不能达到实际效果。
3. 其他农村住房保障形式及其问题。除了农村宅基地供应制度和危房改造政策外，各地在中央的支持下，结合当地实际探索了一些其他农村住房保障形式，如地震多发地区的抗震安居工程、江西的渔民上岸工程、青海的游牧民定居工程、浙江沿海地区的政策性农村住房保险等，对我国农村住房保障制度起了重要的补充作用，但因其只是覆盖特定地区，且临时性、非规范性特征明显，在发挥兜底作用方面非常有限。
二、兜住农村最困难居民
住房基本需求方式分析
兜住公民住房基本需求通常有两种方式：一种是以“居者有其屋”为目标的产权式保障，如经济适用房、限价房；另一种以“住有所居”为目标的租赁式保障，如廉租房、公租房。产权式保障旨在人人有房产，强调公民对住房的所有权；租赁式保障旨在人人有房可居，强调公民对住房的使用权。产权式保障模式下住房保障对象取得住房的全部或部分产权，从而获得永久性保障，但前提是住房保障对象必须支付一定数额的房款，实际准入门槛较高，且不能实现住房保障资源的循环利用。租赁式保障模式下住房保障对象只需支付少量租金便可实现“住有所居”，实际准入门槛较低，可以实现住房保障资源的循环利用。由此，可借鉴城市经验，选择兜住农村最困难居民住房基本需求。我国城市住房保障制度目标历经了从“居者有其屋”到“住有所居”的改革实践，各地陆续停建经济适用住房，发展公共租赁住房，拉开了产权式保障向租赁式保障转变序幕。可借鉴城市住房保障制度改革经验，重新定位农村住房保障制度目标为“住有所居”，建立农村公租房制度，完善农村住房保障制度框架，即让农村公租房扮演“最后一张网”角色，最大发挥“兜底”作用。
三、兜住农村最困难居民
住房基本需求对策建议
（一）创新农村居民住房需求模式
当前城市公租房供应，实施实物配租和公租房货币化补贴两种模式，各有千秋。农村可借鉴城市经验，创新农村居民公租房供应模式。
1.利用集体土地建设面向农村居民的公租房
当前利用集体土地建设公租房的模式五花八门，但共同的逻辑是通过增加面向城市住房困难家庭的农村公租房，缓解城市公租房供应压力，提高农村集体土地财产权收益，进而增加农民收入。然而该政策似为特定地区农村居民锦上添花而非雪中送炭式的政策设计，对兜住农村最贫困居民住房基本需求发挥不了作用。因此，应进一步创新利用集体土地建设公租房政策，将农村贫困人口纳入该政策的保障范围，即建设面向农村最困难居民的公租房，兜住其住房基本需求。
2.盘活农村闲置住房用作农村公租房
在市场化、工业化与城市化的多重因素驱动下，大量农村人口向城市转移，农村空心化，农村住房大面积闲置。不仅造成农民财产成为“死产”，而且因长期无人打理，给农村居住环境带来安全隐患。因此，应成立专门的农村住房保障管理机构，负责收购或租用部分农村闲置住房用作农村公租房，既可以直接解决农村困难家庭住房问题，又可以增加进城农民财产性收入，从而间接解决其住房问题。
3.允许农村危房改造补助资金多样化用于住房消费 允许农村危房改造补助资金多样化用于住房消费，是指农村危房改造补助资金可用于建房、租房、换房等多种住房消费模式，并非仅限用于建房。农村危房改造政策出台之初农村危房改造补助资金只限用于建房，具有一定的合理性。因为当时的农村住房不仅是农民的生活场所，而且是劳动场所。对农民而言，拥有恒产，方可安居乐业。然而，由于近年来农业适度规模化经营的迅速推广和农村土地“三权分置”成为一种趋势，农村住房的生产功能被逐渐弱化，生活功能日益得到重视。倘若农村危房改造补助资金仍只能用于建房，并不一定满足农民的诉求，而如能用于建房、租房和换房等多样化的住房消费，则能迎合他们的需求。再者，农村的五保户、低保家庭、残疾人家庭等特困户，几乎无自筹资金的能力，即使有危房改造指标，他们也无力建房，最终政府的补助资金还是拿不到。倘若允许农村危房改造补助资金多样化使用，如租一套农村闲置住房，则比重建一套住房的门槛要低得多，届时农村危房改造政策对他们而言，不再是画饼充饥。
（二）合理选择农民住房需求模式
利用集体土建设面向农村居民的公租房（以下称第一种模式）属于实物配租范畴，有利于增加农村住房供应量；盘活农村闲置住房用作农村公租房（以下称第二种模式）亦属于实物配租范畴，着眼于用好农村存量住房；允许农村危房改造补助资金多样化用于住房消费（以下称第三种模式）属于住房货币补贴范畴，当补贴用于建房时，有利于增加农村住房供应量，当用于租房、换房时则有利于盘活存量住房。鉴于当前我国各种类型的城市住房供应状况不同，远郊农村和近郊农村的住房供应亦有差异等现状，各地区按不同的方式选择农村公租房供应模式。
一、二线城市住房尚处于总体短缺阶段，增加住房供应量是今后住房政策的主要目标。建设农村公租房有利于增加保障性住房的供给，不仅能兜住一、二线城市的农村居民的住房基本需求，而且有利于解决城市居民住房问题，宜选用第一种模式；三、四、五线城市已经经历了住房总体短缺阶段，推进住房供给侧结构性改革是今后住房政策的重点，宜选用第二种或第三种模式。
远郊农村因闲置住房较多，且普遍尚未形成租房市场，宜选用第二种模式；近郊农村住房供给总体上可满足需求，且形成了一定规模的租房市场，宜选用第三种模式。
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