探讨当前县乡财政体制存在的问题及对策建议
当前，我国在县乡财政的发展上还存在着众多难关。尽管我国县乡财政的收支规模在不断地扩大，县乡财政总体实力也在不断增强，但是除了少数地区之外，县乡财政还是普遍存在严重的问题。我国当前的县乡财政问题已经引起了社会广泛关注，合理的地解决这些问题，是顺利构建农村和谐社会的关键点。而在现行的财政税收体制下，财政支出的责任逐渐向基层转移，但税收的政府收入却逐渐归集于中央，地方在财政收入上也没有调配的权利，没有稳定的政府收入。把握问题的根本，找出解决的对策，是改革当前县乡财政体制的关键所在。
一、县乡财政体制出现的问题
（一）现行财政体制运行不畅
财政体制能否做到健康发展，关键是运行中的收支是否平衡。近几年来，虽然县乡政府的财政收入明显增长，但收入水平依然偏低，依然是支出大于收入，县乡级的财政收入无法满足该级财政支出的需要，最终造成县乡级财政体制调控能力较弱，自给率低，且支出的增长速度也大于收入增长的速度。
现如今，县乡财政的债务问题也越来越突出，不仅造成债务的成因复杂，而且债务种类多，债务规模庞大。债务的原因之一是随着国有制企业的改革、社保制度的推广和由政府担保的融资等，都形成了财务风险，甚至是债务。财政主要是收入―支出―负债或结余的体制循环，支出大于收入和县乡财政体制债务过多的问题造成了县乡财政体制运行的不畅。
（二）支出与收入结构不合理
县乡财政的资金供给范围包括社会事业的各个方面，在社会服务职能等方面的支出中存在着缺位和不足。而在国有企业的生产经营活动方面，县乡政府却把握着很复杂的审批流程，造成国有企业的生产经营活动流程复杂，效率低。县乡财政的法定支出，比如教育、医疗、文化等方面的支出过多，中央政府要求各级地方政府的法定支出在地方财政中的比例还随着政府级次的下降而上升，与政府财力的分布呈反向关系，很多支出规定了支出范围，增加了县乡财政的支出困难。
分税制改革中，主要的变革就是很大一部分由地方财政支配的收入划分进了中央财政，提高了中央财政的资金集中度。但当这种体制被过度解读的情况下，省市等三级政府也都加强了资金税收的集中程度。上级财政的过于集中，造成了县乡两级的财政收入明显下降。
（三）财政层级过多影响财政
财政层级过多，就会造成行政效率低下和行政效率不高的现象，组织层次虽然是组织管理的必然条件，但是层次过于丰富，也会影响到工作质量。层级的增加意味着更多的人员费用，更多的辅助人员以及相应的场地和设施的需求，加大了部门之间相互协调的难度。各级政府和财政部门虽然是独立的利益整体，但是实际上互相之间还是存在着行政上的隶属关系的，不仅中央下达的命令经过层层传达有可能出现误差，造成信息不对称，还有可能造成基层权利无法下放的局面，压抑基层管理层的积极性，不利于财政的正常运转。
（四）财政体制缺乏制度保障
分级财政体制是指各级财政有着独立的收入途径和支配权利，上级政府为了便于管理官员，往往按照一些硬性的标准来考察下一层级政府的工作，而财政体制又是依附于行政体制的，财政分权的管理方式和行政集权的管理方式之间就有了矛盾。虽然应财政分权的规范要求，法律上明确规定了政府之间的财政关系，但是我国的大部分财政关系上的调整都是根据中央下达的指令来施行的，并没有法律来规范，缺乏相应的法律依据。制度的缺乏导致了上下级政府之间责任的不明确，缺乏稳定性，不利于改革的深入。
二、县乡财政体制问题的改进对策
（一）稳定、完善财政体系
各级财政制度的改革应该将财政体制改革作为一个整体去调整，同时还应该注重协调运作，并整体推进，例如通过集中收付，来深化收支两线的管理，保证基层财政能够正常运转。自国家1994年实行分税制以来，依然实施的是税收财力高度集中于中央的政策。大部分的税收收入依然划分为中央收入，只有一些小税种是划分为地方财政收入的。想要稳定财政体系，就要扩大地方税收的收入范围，建立完备的税收收入体系，改善县乡财政收不抵支的局面。
一方面，是改变硬性的财政体制指标，灵活处理，对于经济发达的地方要进一步完善分税制体制，而对于贫困的县乡应给予政策和税收上一定程度的优惠，同时增强透明度。另一方面，合理归并一些已经落后的税种，将一些税率的微调权力下放，构建先进灵活的县乡税收体系。同时规范县乡的非税收入，落实有关规定，规范审批程序，严格管理非税收入的票据，将非税收入逐渐纳入前期预算管理，尽可能地排除县乡收入的不确定因素。
（二）规范县乡政府收支制度
合理界定县乡财政支出的范围是规范支出制度的关键。负有支出义务的财政层级原则上应与收益层级一致。社会福利和社会保障方面的支出划分给地方是不当的，而应划分给中央政府，而公共卫生支出具有收益的外溢性，因此，中央政府应加大贫困地区的公共卫生的投入，完善贫困地区的公共卫生制度。中央财政投入比例的加大可以有效缓解县乡财政收不保支的局面。上级政府也应该出台一些规范的法规，取消不合理的政府财政支出，同时，事权的下放也应该配以重组的资金，解决财政困难。
县乡财政收入的来源主要是税收和其他非税收入，目前，“营改增”这一政策已将地方税的主要收入来源――营业税划分进了增值税，县级财政现以财产税为主，少部分的增值税、个人所得税和企业所得税以及其他小税种为辅的主要税收来源。因此，应该建立一个完善的财产估价制度，提高有效税率，增加县乡的地方财产税收收入。
（三）简化财政层次
财政级次过多会造成机构臃肿、人员职责重叠等现象，降低了行政效率。没有法制?范的财政关系是非常不稳定的，只有完善财政立法，简化财政层次，才能建立一个稳定的长期财政体制。我国目前施行五级财政级次，过于复杂，且存在着很多问题。简化财政级次可以缩短信息链，精简行政机构，还可以降低成本。现应以总体框架为基础进行调整，缓解县乡财政困难。其中的“省直管县”就是典型的简化财政级次的举措之一。实际上，就是使县级政府与地市级政府的财政制度平级，直接归属省级直接管理，设立县乡财政业务核算部门，统一核算全县乡的财政资金，从根本上提高财政效率，深化国内财政支出的改革。
三、结语
县乡财政处于我国财政体系的底层，其发展影响着国家财政的建设。现行的县乡财政体制存在着很多的不确定因素，隐藏着许多未知的风险。县乡财政收入除了税收收入上移外，还源于农村经济的不发达，农业发展缓慢，农民收入微薄，财政的困难已经影响到了政府的正常运作。我国的经济发展虽然整体上呈现良好局势，但是也要注意基层存在的问题和隐藏的风险。只有不断改善这些问题，县乡财政才能展现其应有的活力，发挥其根基作用，带动我国整个经济财政体制的运行和发展。
（作者单位为海阳市发展和改革局）
