农业支持保护补贴政策效应研究
中图分类号：F304.8 文献标识码： 文章编号：1003-7217（2017）05-0130-05
一、引 言
我国从2004年开始先后实施了种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等农业三项补贴，但是随着农业农村形势的发展变化，三项补贴政策效应递减。2015年，国家启动农业“三项补贴”改革，将农资综合补贴、种粮直补、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持粮食适度规模经营和耕地地力保护[1]，并在浙江、湖南、山东、安徽、四川等5个省试点。2016年，农业支持保护补贴政策在全国实施。
农业支持保护补贴政策的主要内容与政策预期主要包括两个方面：（1）将80%的农资综合补贴存量资金加上农作物良种补贴和种粮农民直接补贴资金用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片良田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及常年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。鼓励秸秆还田，不露天焚烧秸秆。这部分补贴资金以现金直补到户。（2）将20%的农资综合补贴存量资金加上农业“三项补贴”增量资金和种粮大户补贴资金，支持发展多种形式的粮食适度经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系，向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则[2]。然而，这一政策能实现其预期吗？
二、农业支持保护补贴政策效应的经济学分析
（一）研究假设
（1）W1代表农民从事农业生产可以获得的工资；W2为农民从事非农生产（外出务工）可以获得的工资。根据已有的数据显示，农民从事纯农业生产的年收入为7992元（取双季稻、复种情况下的偏大值），外出务工收入为15360元（取2015年全国最低月工资标准水平陕西省数据），则有：W1 （2）农民从事非农生产与农业生产的相对工资比为W2W1，由于W2>W1，有W2W1>1；农民又可以将劳动时间分为：L1和L2，其中L1?榕┮瞪?产时间，L2为非农生产时间，L1+L2=L；农民对农业生产和非农生产的初始时间比例为θ，θ=L1L2，有0≤θ≤1。 （3）农民劳动新增时间取决于报酬率之比。根据最优关系原理，有ΔL=LW2W1=0。对于农民进行非农生产时间为：ΔL1=LW2+kW1=L（ω），L′（ω）>0，L″（ω）>0，其中k为单位劳动时间的补贴。当相对工资提高时，有W2W1上升，导致L（ω）=0中的L2增加，这样导致更多的农民外出从事非农业生产活动；当相对工资降低时，有W2W1下降，导致L（ω）=0中的L2减少，这样导致更多的农民外出从事农业生产活动。 （4）当有政府补贴政策介入时，农民的效用函数为新增收入的效用函数，Uf=U（yf）为Uf=yf。政府的效用函数取决于政府农业补贴投入和农民新增收入之比，有Ug=yfig。政府的策略集为{补贴农业生产；补贴非农生产}，农民的策略集为{时间分配θ不变；时间分配θ改变}。 从博弈矩阵可以看到存在两个纳什均衡：（补贴非农生产，时间分配改变），（补贴农业生产，时间分配不变）。（补贴非农生产，时间分配改变）体现了近年来中国城镇化迅速发展的推动政策，而（补贴农业生产，时间分配不变）体现了近年来惠农政策。这两种纳什均衡不会出现（补贴农业生产，时间分配改变），说明现阶段的政府农业补贴政策不会引起农业劳动力回归农业生产。 三、农户策略选择 上述分析说明，在现有粮食生产规模下，除非政府惠农补贴超过务工工资，否则，无法引导农民回归粮食生产。而对于农民来说，他们对于政策的反应则是通过对比自己的机会成本与机会收益来实现的，因此，本文拟以农户对务工与务农的策略选择来进行实证研究。 1.现有政策宽执行条件下的农户策略选择。 为了保证政策的可操作性，2016年全国大多数农业支持保护补贴仍然是通过一卡通直接发到有土地承包权的农户手中（因为租户可能变化频繁，按租户发放会导致补贴发放成本过大），也就是说，只要拥有土地承包权，无论是否种地，农户都有补贴。 一般而言，农户在做出种粮还是从事其他非粮食生产活动的选择决策时，其行为受自身资源禀赋、心理认知、家庭资源禀赋、家庭分工决策以及一些不能被农户个人及家庭控制的外部因素（如自然灾害、农产品市场发育情况、农产品价格政策、基础设施建设等因素）的影响[3]。而农户对种粮是否满意又是农户对从事粮食生产可得预期收益和放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益进行比较之后的结果，其中放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益代表着农户从事粮食生产的机会成本。曾福生通过进行有序多分类Logistic模型估计发现，农户对种粮所得收益是否满意是影响农户种粮与否的重要因素，两者之间存在正向相关关系。农户种粮行为选择是农户对从事粮食生产可得预期收益和放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益进行比较之后的结果，其中放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益代表着农户从事粮食生产的机会成本[4]。 假设三口之家农户有农田4.44亩（2015年全国耕地面积20.25亿亩，2015年中国总人口数量13.6782亿，人均1.48亩），地方政府按照农业支持保护补贴政策对农户进行补偿时支付的补偿成本为125元/亩/年（一般在70～125元之间，取最大值），4.44亩共补偿555元。按照湖南省农业厅的测算，如果种粮（双季稻、复种），农户一亩地赚1800元（实际上一般不到1800元，取偏大值），那三口之家年种粮收益为7992元；如果外出务工，取2015年全国最低月工资水平（陕西）1280元，夫妻2人年收益为30720元。那么，家庭务工与种粮的收益为（30720，7992），由于农业支持保护补贴的补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，因此，无论农户是否种地，555元补偿都会通过一卡通发送给农户，因此，农户不管务工还是种粮，农户从政府获得的收益均为（555，555），家庭种粮与务工的年总收益为（8547，31275）。在现行政策下，农户种粮与务工的机会成本为（30720，7992），由此得到农户机会收益、机会成本损失为： 可见，（30720，555）是收益的占优策略，（7992，0）是最小化损失策略，对于有条件务工的农户，选择务工是其利益最大化选择，农户可能选择抛荒，从而地力无从保护，规模化经营更无从谈起，最终导致政策目标无法实现。 2.现有政策严格执行条件下的农户策略选择。《农业支持保护补贴资金管理办法》第六条规定：对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不予补贴。不予补贴的耕地认定标准和程序由各省级财政部门联合农业部门确定[5]。这一规定意味着，对于农户来说，即便是认真执行政策，不保持地力和不促进适度规模经营最坏的后果是没有补贴。那么，这一情况下农户的收益、损失为： 可见，（30720，0）是收益的占优策略，（7992，0）是最小化损失策略，农户选择务工收益每年至多减少555元，相对于30720元/年的收益来说，这是一个极小的损失，因此，选择务工仍是其利益最大化选择，在此情况下，政府政策目标仍无法实现。 3.加入罚款条件的农户策略选择。假设在上述博弈中加入变量，比如假定政府规定，抛荒田地没有补贴，且抛荒一年每亩罚款补贴的两倍，即250元每亩，那么，三口之家要罚款1110元/年，则农民务工与种粮的机会收益与机会成本为： 从调整务工、种粮成本后的博弈分析可以看出，务工收益大于种粮收益，务工损失小于种粮损失，根据利益最大化原则，务工仍然是占优策略，这时农户依然会选择务工。 4.帕累托改进后的农户策略选择。如果有办法能进行帕累托改进，根据利益最大化原则，农户会进行占优选择。这时如果有人愿意按年租种土地保持土地地力，会存在如下三种情况： （1）租户出租金情况下农户的机会收益与机会成本（2015年全国流转土地平均费用为每亩1000元每亩）[6]为： （2）租户不出租金情况下农户的机会收益与机会成本为： （3）租户要求全额拥有补贴情况下农户的机会收益与机会成本为： 从以上三组数据可以分析出，租户出租金（1000元每亩）的情况是农户选择的占优策略，也是唯一的纳什均衡。但是农户私人寻找租户有可能出现今年有人愿意租种、明年不愿意继续租种的情况，甚至有人因为政府的罚款而人为压低租金。这时还可能出现第四种情况： （4）政府以1000元每亩每年连续租种十年，农民如回乡可由村安排在田亩所在农业合作社务工，工资不少于种粮收益，农户的机会收益与机会成本为： 在第四种博弈中，农户每年收益与前面的占优策略同等，但是能省略十年寻找租户并谈判的麻烦，如果出现不适合在外打工的情况，可回乡在田亩所在农业合作社务工，工资不少于种粮收益，解决了农民的后顾之优。那么，这一策略显然是所有策略中的最优选择。而农户的这一策略选择，无疑有利于土地的规模化经营和地力的保持。 由上述论述可以看出，农户作为理性经济人，无论惠农政策如何变化，只要是小规模农户经营，务工都是其理性选择。小规模农户经营情况下，农民收入低，又工作量不饱满，但又必须固守在土地上。因此，只有规模经营才能增加农户工作量、增加收益。那么，多大规模的土地经营才是恰当的呢？ 5.规模化经营背景下农户的策略选择。要使农民愿意种粮，必须使种粮机会收益大于机会成本。如果按2015年务工全国最低工资水平1280元/月（陕西）测算，农民务工年最低收益15360元，按种粮年收益最高每亩1800元测算，一个农民每年至少必须种粮8.5亩才能达到15360元的收益，夫妻二人至少需种田17亩才相当于务工收益。在可种田17亩、抛荒田地没有补贴，补贴给予种粮农民，且抛荒一年每亩罚款250元每亩的情况下，农户的机会收益与机会成本为： 可见，农户种田17亩比务工只多2125元收益，但是种粮能家庭团聚、固守乡土，而务工在外，住房、交通另有花费，比较而言，种粮是其占优选择。 四、结论与建议 通过以上分析表明：现有政策不管是严格执行还是宽松执行，都无法实现政策预期。不进行规模化生产，种粮收益永远低于务工收益，现有政策应进行帕累托改进。为此，建议政府作出如下调整： 1.惩罚与奖励并重以保证政策的严肃性。奖励与惩罚作为激励方法中常用的手段，应互相配合，相辅相成，不可偏废。现行农业支持保护补贴政策只有奖励内容，对于达不到预定目标者没有惩罚措施，即使抛荒也至多得不到政府补贴，这对于农户没有威慑作用，导致政策预期目标的无法实现。必须在政策中加入惩罚内容，达到目标者奖，无法达成者罚，且惩罚数额必须达到一定程度，才能促成农户不抛荒，或自己耕作或找人耕作，以此促进政策预期的实现。 2.补贴政策要对规模化耕作具有激励性。首先，现代农业技术一方面降低了单位生产的人力成本；另一方面，又增加了农资成本。这就使得原有的家庭式小规模农业生产一方面出现劳动力剩余、闲置；另一方面，也导致种粮的比较效益远低于务工。这也是农民大量外出务工而抛荒农田的一个重要原因。而规模化经营则一方面使农民工作量更加饱满；另一方面，又能增加收入总量，缩小与务工的收益差距。其次，?模化经营能通过土地流转减少抛荒现象，提高土地利用率，同时有利于利用现代科技和生产方式，提高粮食生产，保障粮食安全。第三，从保持地力来看，土地需要灌溉、翻耕，不使其板结、荒化，也须增加植物腐殖物，提高肥力，乃至动物、微生物的参与。抛荒不能实现这一点，但签约数年的规模化经营可能使经营者为实现可持续收益而不断增强地力。基于此，农业支持保护补贴政策须向激励规模化经营倾斜，现行政策的激励效果还很有限[6]。 3.补贴政策要在综合考虑农民利益基础上促进土地流转。如前所述，原有的农业生产方式农民收益低下，积极性不高，甚至导致农田抛荒，影响粮食安全。规模化经营是重要的解决途径，但这须建立在土地流转的基础上。然而，问题是复杂的。农民中有种种原因不适合外出务工的，有不能或不愿规模化经营的，对这部分人给予补贴，激励生产是有必要的。选择外出务工，也愿意土地流转的，作为农民，他们与市民有一定的差异，土地作为生产资料能带来的收益原本就计量在城乡整体制度设计中，因而在土地流转时，给予其适度补贴是必要的。还有一部分农民对未来回转家乡有一定的担心，给予其适度保障也是要考虑的。设计一种制度、一个政策，既让人看到眼前利益，也对其长远的将来没有可预见的危害，这是保证政策可行性的基础。在既有奖励又有惩罚的基础上，农户必然要寻找增加收益、减轻损失的途径。政府可在农户与租户之间起协调、沟通作用。先由政府以适度补贴与农户签订连续租种十年的合同，保证农民如回乡可由政府安排在田亩所在农业合作社务工，工资不少于以往种粮收益，然后由种粮大户、农业合作组织从政府手中以原价或略高价租种土地，这样，既能促进土地流转，促进规模化经营，又能顾及农民利益。只有这样有激励、有惩罚、有区分、有保障，农业支持保护补贴的政策效应才能在农户策略选择的博弈中实现其预期价值。 注释： ①辽宁、吉林、河北、河南、山东、贵州、安徽、江西、江苏、重庆、湖北、四川、湖南、浙江、云南、黑龙江等省的部分地区2016年7月发放了补贴。
