国库集中收付制度存在的问题及政策建议
【中图分类号】 F832 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）11-0098-03
国库集中收付制度自实施以来，采用试点实施的方法逐步推进，目前已经基本覆盖了所有预算单位，财政资金的收纳和拨付均通过国库单一账户体系实现，缩短了资金收支流程，提高了财政资金的使用效率，为财政资金实施现金管理，产生规模效益奠定了基础[ 1 ]。2001年，国库集中收付制度改革试点工作按照《财政国库管理制度改革方案》（财库〔2001〕24号）中“建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革目标，采用商业银行代理的方式具体实施。为了提高商业银行代理国库集中收付业务的水平，中国人民银行制定了《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》（银发〔2009〕385号）和《中央财政国库集中收付代理?y行资格认定管理暂行办法》（银发〔2012〕172号），对代理银行开展了资格认定工作。
经过十多年的改革试点，国库集中收付制度有效加强了对财政资金的管理和监督，提高了资金的使用效益，但基于国库单一账户体系的集中收付制度还存在大量资金滞留国库之外、集中支付流程不合理等问题，离制度设计的初衷相去甚远。2014年8月，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》第六十一条对国库集中收付制度首次作出规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”这是从国家法律的高度对国库集中收付业务作出了进一步的要求，国库集中收付业务将向着流程最短、手续最简、成本最低、风险最小的方向稳步迈进[ 2 ]。
一、江苏省南通市集中收付业务发展的现状
江苏省南通市自2003年开始启动集中收付制度改革，当时仅南通市区5家预算单位参与集中支付制度改革，至2015年底南通全辖已增至1 800多家，集中支付覆盖率近97%。中国人民银行南通市中心支行市、县两级机构自2011年起开展集中收付业务代理银行资格认定工作，至2016年8月底，共为全辖12家财政部门认定具有集中支付资格的代理银行22家（其中17家已开展业务），非税收入收缴资格的代理银行90家。
江苏省南通市开展的集中支付业务按业务类型分为直接支付和授权支付，按支付方式分为商业银行代理模式和中国人民银行直接办理模式。直接支付是由财政部门签发支付令，代理银行或中国人民银行根据财政部门的支付指令，通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。授权支付是预算单位按照部门预算和用款计划确定资金用途，根据财政部门授权，自行开具支付令送代理银行，通过单位零余额账户，将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。商业银行代理模式是指财政部门在有资格的代理银行开设财政零余额账户，每年年初将集中支付额度分别发送至中国人民银行和代理银行，实际发生支付业务时，将支付指令发送给代理银行，代理银行根据支付指令在零余额账户中办理支付，每日与中国人民银行国库进行清算，定期进行对账。中国人民银行直接办理模式是指财政部门将预算单位清单及分预算科目的集中支付额度发送给中国人民银行，中国人民银行在核算系统中录入预算单位名称和集中支付额度，需要支付时，财政部门将支付指令发送给中国人民银行，中国人民银行在库款中办理支付，定期进行对账。
江苏省南通市非税收入收缴业务按照入库方式可分为缴纳义务人直缴入库模式和非税收入财政专户定期或不定期汇缴入库模式。缴纳义务人直缴入库模式是缴纳义务人持非税收入征收机关开具的缴纳票据至代理银行缴纳，代理银行收款后，将资金存放在“待报解预算收入”专户，再将资金划转国库，同时将非税收入缴纳票据传递至中国人民银行国库，例如随税附征的海关罚没收入的缴纳。非税收入财政专户定期或不定期汇缴模式是缴纳义务人持非税收入征收机关开具的缴纳票据至代理银行缴纳，代理银行收款后，将资金存放到财政部门开设的非税收入收缴专户中，财政部门定期或不定期向代理银行开具拨款指令，代理银行收到指令后将资金划转国库。
二、江苏省南通市集中收付业务实施中存在的问题
（一）地方级国库集中收付业务监管制度缺位，中国人民银行监管缺少依据
中国人民银行规范金融机构代理国库业务行为，并可以对相关违法、违规行为采取相应处罚措施的制度只有《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令〔2001〕1号），但该项制度出台时，国库集中收付制度改革尚未开展，因此未对国库集中收付业务进行规范，也未对其中的违法违规行为给出相应罚则，所以在现场检查中发现的有关集中支付清算流程不规范、清算不及时等情况不能相应处理。
代理银行在办理集中收付业务时，某些环节需要财政部门和征收机关配合才能完成，存在一定的被动性。例如集中支付代理银行完成支付后，支付清单须到财政部门确认，中国人民银行才能将资金清算给代理银行，若财政部门确认不及时，则可能造成清算延误的情况；又如《财政部 国土资源部关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2015〕83号）规定土地出让金应严格执行10个工作日内划缴国库的规定，不得超时滞留专户和延迟缴库，但实际上财政部门一般于月末、季末或者年末等收入考核时间节点才办理入库，而非税收入专户的管理和使用权属于财政部门，若财政部门不及时划转国库，代理银行并不能主动发起扣划入库业务，但是集中收付业务相关制度只对代理银行进行约束，并未对财政部门和征收机关的行为作出规范。因此，中国人民银行在监管中即使发现由财政部门和征收机关造成的问题，也不能采取任何措施。 （二）国库集中支付业务流程及方式易导致商业银行垫款、中国人民银行监督难等问题
1.集中支付业务流程易导致商业银行垫款行为。代理银行在发生支付业务后，需要财政部门对支付清单进行确认，再由代理银行向中国人民银行提出清算。在实际操作中，因纸质凭证传递不及时、清算额度不足、清算电子信息有误、预算单位维护不及时等原因经常会导致资金无法于当天完成清算，这种情况下代理银行必须垫款，违反了《中华人民共和国支付结算办法》（银发〔1997〕393号）第十六条“银行不垫款”的规定，也挫伤了商业银行代理国库集中支付业务的积极性。
2.“先支付，后清算”原则使得中国人民银行难以实施有效的事中监督。《中华人民共和国国家金库条例实施细则》（财预字〔1989〕第68号）第二章第十条第四款规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行”，这一规定明确了国库对财政库款的监督职能，但在商业银行代理模式下，中国人民银行只能在资金清算时审核把关，对支付过程中的不合规行为难以控制。财政部门和预算单位存在利用这一流程规避监管的可能。例如，可能存在通过直接支付业务向财政专户和非税收入收缴专户拨款等违规行为。
3.集中支付业务额度监管难、对账难。集中支付业务的额度是支出预算的一部分，而各级政府的支出预算一般于每年三月人大会议结束后才能确定，所以在此之前中国人民银行无法监督支出预算和集中支付的额度。同时，集中支付业务实施过程中，常常会发生代理银行已支付，中国人民银行却无额度清算的情况，问题虽然表现为代理银行的超额度支付，但其根源却在于财政部门不重视集中支付额度管理，将额度发送给商业银行的同时未及时发送给中国人民银行，或者只是简单地根据业务需求调整额度，导致代理银行可支付但中国人民银行却无法清算的情况。
同时，各级财政因系统差异导致额度管理方式与中国人民银行核算系统不一致，额度对账流于形式。主要表现在：（1）财政部门发送额度给中国人民银行时，不区分代理银行，将该财政部门全部的集中支付额度按每家代理银行分别发送一次，导致额度对账数据多倍计算，与中国人民银行系统数据不一致，从而无法核对。（2）少数财政部门管理时按预算单位而非预算科目控制集中支付额度，实际发生支付时再计入各预算科目，所以在与中国人民银行进行对账时，无法按科目核对，只能以中国人民银行报表数字为参照核对，额度对账流于形式。
（三）国库集中支付业务覆盖的资金范围不够深和广
从覆盖范围来看，南通市集中支付业务的资金类型虽然涵盖了大部分预算内支出，但上级补助资金、政府性基金以及其他专项管理的财政资金均没有纳入集中支付。同时，从深度上看，有些乡镇还没有开展集中支付改革，有些乡镇虽然开展了集中支付改革，但集中支付业务由商业银行代理，开展的形式和内容还有待规范，所以，集中支付业务还没有真正实现“纵向到底、横向到边”的改革要求。
（四）乡镇国库集中支付业务流程不规范
调研发现有些乡镇财政部门在商业银行开设两个账户，一个是零余额账户，用于办理集中支付业务，另一个是实有资金账户，用于资金清算。办理集中支付业务时，乡镇财政部门预先将国库单一账户库款支拨到实有资金账户，当零余额账户实际发生支出后，再与实有资金账户进行清算。因此库款的实际支拨时间早于集中支付业务办理的时间，存在“先清算，后支付”的违规情况，同时，因为先将资金从国库支拨到实有资金账户，就可能使这一账户成为“蓄水池”，是隐性的“第二国库”。
（五）非税收入专户多头开设，入库前的非税收入成为商业银行争抢的资源
近年来，上级财政部门对税收质量要求较高，但各地经济发展复杂多变，很难做到精准控制，大量财政专户和各类收支过渡账户的存在，使得地方财政部门可以将财政资金作为应对上级单位考核的资金“蓄水池”。对于商业银行来讲，因为没有具体制度规定代理银行必须将收纳的非税收入放在财政性存款科目下，定期向中国人民银行缴纳财政性存款准备金，所以大多数代理银行将其放在一般性存款科目下，以避免缴纳财政性存款准备金。正是存在将非税收入资金投资增值的利益?动，各家银行才会争相开设非税收入财政专户，虽然财政部门采取了很多措施控制非税收入财政专户的开设，也出台了很多文件，但同一类型非税收入财政专户多头开设的状况还是屡见不鲜。
三、政策建议
（一）研究制定具体的地方国库集中收付业务监管制度
南通市集中收付业务通过协议的方式进行规范，在协议中明确中国人民银行、财政部门及代理银行的责任和义务，但协议仅从业务流程得以顺利实现的角度拟定，而不是从监管高度出发，从而标准性和约束性有所欠缺，因此需要以较高层次的制度形式规范集中收付业务的具体行为，明确各类账户的用途、资金的处理流程和时间、各相关方的责任，以及非税收入的种类、各类非税收入入库期限，监管权、处罚权和相应罚则等事项。
（二）坚持国库单一账户制度，取消非税收入财政专户，以中国人民银行直接办理模式逐步取代商业银行代理模式
取消非税收入财政专户，有利于扭转财政专户开设乱象，保证非税收入及时入库，从而更有利于财政资金统筹安排、合理增值并实现规模效应。同时，中国人民银行已具备直接办理国库集中支付的能力，能按照《财政国库管理制度改革方案》（财库〔2001〕24号）有关要求，通过TCBS系统接入清算，实现财政资金的集中管理、分账核算、统一调度，将款项直接划转最终收款人账户。通过中国人民银行国库直接办理集中支付业务，能够增强国库资金的安全性，减少支付周转环节，有效解决代理银行垫付资金的问题。对于乡镇财政集中支付业务，建议在有条件的地方设置乡镇国库，并实施由国库办理的集中收付业务；对于暂时不具备条件的乡镇，可将预算单位纳入上一级财政部门，由上级财政部门代为办理。
（三）加强对商业银行“待结算财政款项”科目的管理，明确其归集的资金种类和性质
南通市各商业银行“待结算财政款项”科目下开设的账户主要核算通过TIPS收纳的税款，也有极少数商业银行将经收的非税收入在“待结算财政款项”科目下的账户内核算后划转非税收入专户。为避免各商业银行争抢非税收入资源，规避缴纳财政性存款准备金，应进一步加强对商业银行“待结算财政款项”科目的管理，不仅将收纳的税款通过这一科目下的账户核算后划缴国库，而且要规定将非税收入资金通过这一科目下的账户核算，并及时划缴国库。
（四）严格执行预算控制制度，统一管理集中支付额度
针对集中支付额度管理的问题，建议财政部门按照年初人大批准的预算计划，合理安排集中支付额度，并将分预算科目、分代理银行的额度一次性发送给中国人民银行，每次清算时扣减额度，并及时与中国人民银行进行额度对账，年度内未经人大再次批准不得随意调整额度。
