反垄断法视角下经济环境政策的协同研究
中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）14-0191-02
进入“十三五”，我国社会经济转型步入深水区，在产业结构升级的紧要关头，要从经济、?a业政策制度完善上，来推进经济的稳定增长，唯有从合理有效的竞争、产业政策措施保障中来实现。
一、当下经济环境中的竞争政策与产业政策界定
从一国经济环境来看，无论是竞争政策还是产业政策，两者都是重要内容。但对于竞争，在促进市场经济的发展中，必然孕育着垄断，国家在维护市场经济环境过程中，必然需要从竞争政策的调控上来维护市场竞争秩序。广义上的竞争政策包含较多内容，如各类维护竞争的措施、部门文件等，旨在规范市场秩序，并与国家的立法、规章、规范性文件具有直接关联性。狭义的竞争政策，主要表现为与竞争相关的立法，如美国、欧盟地区多将《反垄断法》作为与竞争相关的政策[1]。我国法学界、经济学界虽对竞争政策存在分歧，但在内容上多以狭义说法为主，本文也将之限定为反垄断法所体现的与竞争相关的政策。产业政策多与经济部门相关联，在政策内容上具有多样性。不同国家对产业政策的历史、经济发展阶段的定义也存在差异。比如，中川淳司等人将产业政策认定为实现某种经济目的，对全产业所实施的保护、扶植、调整、完善等政策的总和；王先林等人将产业政策解释为政府为实现某一社会、经济目标而对产业所干预的各种政策总和[2]。本文为了论述的客观性，将与特定企业、特定行业相关的政策作为产业政策研究对象。
二、竞争政策、产业政策协同的必要性
竞争政策的产生，其根源在于实现公平、自由的竞争环境，而产业政策最初是为了推进产业结构的转换、升级，可见，产业政策作为后进国家所选择的积极政策，主要是通过国家干预来推进产业经济效率的提升。竞争政策涵盖所有行业，《反垄断法》在适用范围上也提出了，部分行业除外，如农业、知识产权，对于其他行业，只要存在限制竞争行为都要受到竞争政策的规制。从实现目标的方式来看，竞争政策通过市场竞争来实现优胜劣汰，而对于不符合市场规律的行为予以规制。对于企业，竞争政策并非反对做大做强，而是当企业对市场竞争的影响阻碍竞争时，其行为实质性损害竞争环境而应受到竞争政策的反对。产业政策是基于政府决策部门，针对国民经济发展的贡献率来明确重点产业和主导产业，通过税收、金融等手段来扶持产业发展。同样，对于产业政策本身，并非限制企业做大做强，而是在规避“无序竞争”。因此，加强对竞争政策、产业政策的协同具有重要的现实意义和价值。一是竞争政策、产业政策都是政府干预市场经济环境的“看得见的手”，重在弥补市场的不足。但对于市场本身，因社会化进程的加快，市场自发调节必然面临诸多难题，如环境污染、公共物质短缺等这些必须由政府施以干预，来消除市场配置资源低下问题。二是竞争政策、产业政策的最终目标都是为了实现社会经济的稳定、可持续发展。竞争政策与产业政策在实施中难免存在冲突，而两者的协同发展，从宏观上表现为公权对私权的介入，从学理上是将两者纳入统一的经济法领域，维护市场秩序稳定，并不排斥竞争者的利益。三是竞争政策侧重于对市场的规制，而产业政策侧重于对政府的约束，两者是互为补充、相互支持的关系。《反垄断法》对限制竞争协议的豁免中有“为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的垄断协议不适用反垄断法的相关规定”；而《中小企业促进法》在明确产业政策上，也将中小企业作为重要经济主体之一，来鼓励中小企业做大做强[3]。《反垄断法》规定“为改进技术、研究开发新产品的限制竞争协议可以得到反垄断法的豁免”，而产业政策从保证经济良性发展上对改进技术进行财税补贴、对知识产权进行保护，也是维护市场公平交易的重要体现。
三、从《反垄断法》豁免制度的完善来协同
从我国当前经济环境来探析竞争政策、产业政策的协同关系，实质上是针对产业政策本身所维护的利益；比竞争政策所关注的利益更加重要时，出于缓和产业政策与竞争政策的冲突，《反垄断法》需要做出妥协。当然，对于《反垄断法》本身在竞争政策、产业政策中的地位并未变化，而是体现了《反垄断法》在制度机制中的灵活性。豁免制度是《反垄断法》的基本内容，体现了国家对重要产业所制定的限制竞争行为的一种豁免，以更好的保护和促进特定产业的发展。当然，对于豁免制度本身是基于缓和竞争政策、产业政策之间冲突，以发挥两者的协同一致性，促进国民经济的发展。当然，从豁免制度框架来看，仍存在一些缺陷，如在限制竞争协议豁免制度上缺乏对豁免程序的细化、在经营者集中控制领域还存在立法上的漏洞等。因此，从《反垄断法》视角下来完善豁免制度，需要从以下三点着手。
1.进一步细化豁免程序规则
从制度内容及适用范围来看，豁免制度本身并非适用《反垄断法》，仅适合《反垄断法》之后的结果，即对违反《反垄断法》的结果即处罚进行豁免。根据《反垄断法》第15条对限制竞争协议豁免制度的规定，经营者所达成的限制竞争协议若属于技术化、标准化、专业化、公共利益、不景气、进出口等范围，则其可以得到反垄断法关于限制竞争协议的豁免[1]。从上可知，该豁免规定所列举的范围，包括技术化、标准化、专业化、公共利益、不景气、进出口等情形。这些内容与产业政策存在直接关联。另外还规定：经营者应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此而产生的利益。从中可见，无法明确限制竞争协议豁免制度的适用范围，应该是事前审查还是事后审查，以及审查程序等都未明确。因此，从完善《反垄断法》与豁免制度的协同关系上，有必要借鉴国际经验，从具体的豁免范围及程序规则的明确上来实现竞争政策与产业政策间的平衡。国际上很多国家在《反垄断法》对限制竞争协议豁免进行了关系明确，也制定了豁免程序规则，如事前审查、事后审查，并对两者的适用范围进行了说明，以满足不同限制竞争协议情况下两者的合理选择。针对我国《反垄断法》中对公共利益、不景气、进出口情形的规定，建议从竞争秩序的维护上，开展事前审查模式，并纳入全面监督，以降低对市场竞争秩序的破坏；针对标准化、合理化、专业化等情形的规定，考虑到其本身对竞争秩序的威胁较小，建议采用事后审查模式，以降低反垄断执法机构的经济成本。 2.进一步明确经营者集中行为
针对经营者集中所对应的豁免情形规定，也需要给予合理的限定。比如，《反垄断法》第27条中规定“经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力”、“经营者集中对市场进入的影响”等内容，在进行豁免情形认定上，需要从经营者在市场中的支配地位，以及限制竞争的后果是否对“国民经济发展”、“技术进步”、“消费者利益”等带来影响这些方面进行考察。当经营者的集中行为符合《反垄断法》的豁免条件，还要兼顾《反垄断法》第28条规定的“经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的”，两者都符合才能给予豁免。
3.对《反垄断法》执法合理性进行规定
尽管《反垄断法》对经营者集中的合理性进行豁免规定，但从执法机构的执法行为上还存在问题，与立法制度不科学有关。事实上，经营者集中控制本身在逻辑上具有两个阶段。第一阶段，可以从经营者集中所带来的市场竞争环境的变化进行考察，依据《反垄断法》第27条规定，考察经营者集中对市场的支配地位，以及可能的后果。第二阶段，可以从经营者集中所带来的影响来分析，当促进经济效益大于不利影响时，予以豁免；反之，则予以规制。可见，从《反垄断法》第27条、第28条相关规定来看，对于这两个阶段并未给予明确，使得执法机构无法做出准确判断，从而产生更多疑问[4]。因此，需要从立法技术上，对经营者集中案件中的影响因素、影响后果进行考察，并依据利弊权衡来界定是否获得豁免，以营造良好的竞争和产业环境。
结语
我国在经济社会改革实践中已经进入攻坚阶段，从《反垄断法》视角来探讨《反垄断法》与产业政策、竞争政策的关系，一方面，需要从发达国家的成功经验上来借鉴，以完善我国竞争政策与产业政策发生冲突中实现公平、有序竞争；另一方面，还需要发挥反垄断委员会的积极协同作用，在处理产业协同与反垄断监管矛盾中引入公众参与，来破解协同难题，来促进我国经济结构良性升级。
