论农村集体经济组织与村委会法律关系的完善
中图分类号：F323.211 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2017）06-0046-04
Abstract： The rural collective economic organizations and villagers ’committees are closely associated with each other， but also have great differences. The legal relationship between them should be perfected. First， the laws and administrative regulations of rural collective economic organizations should be made， which to adapt with Organic Law of the Villagers ’Committees of the People’s Republic of China and Organic Law of the Villagers Committees of the People's Republic of China. Second， market principle of rural collective economic organization should be established， and rural collective economic organization should be located at enterprise legal person. Third， establishing the principle of separation of resource assets and operating assets to avoid the loss of land. Fourth， the union certification system of villagers and members of rural collective economic organizations should be made， which includes the registration system of residents and standard system of complying with duty of laws and regulations and the constitution of rural collective economic organization.
Key words： Rural collective economic organization， villagers’ committee， legal relationship， suggestion
?S着我国经济迅速发展，城镇化进程加速，农村同时发生巨大变化，农村集体经济组织与村民委员会之间的法律地位，存在说不清道不明的尴尬关系，对产权界定和经济有序发展有大影响。因此，从法律角度分清两者界限极为重要。
一、村民委员会和农村集体经济组织的联系
（一）概念及设立
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定村民委员会概念，指“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，职能是“治理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。
农村集体经济组织是指由农民自愿互助合作，投入各自所有的土地、大中型农具、耕畜等生产资料，经过改革发展形成的以土地集体所有为本质特征的区域性经济共同体。如《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定，农村集体经济组织“是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”
从实际情况来看，大多数农村集体经济组织与村民小组或村民委员会是同一机构，即两枚印章一套机构。二者决策机制相似，实践中职能相互重叠，特别是对农村基层社会的管理与服务，二者无法截然分开，具有“政社合一性”。有论点认为，农村集体经济组织是重合于村民委员会的自治组织。[1]
从设立方面而言，村民委员会由定居在一定地域的村民组成。在此基础上，依历史经验看，建立农村集体经济组织的主体可以是乡镇、村民委员会和村民小组。但由于乡镇是行政机关，根据经政分离原则，乡镇设立的农村集体经济组织较少。农村集体经济组织主要由村民委员会建立，也有部分由村民小组建立。因此，一个村民委员会可以设立一个农村集体经济组织，也可以包括由村民小组设立的相应的几个农村集体经济组织。同时，农村集体经济组织成员本身是村民，但是并非所有村民都是农村集体经济组织成员。目前现状表明，已经改为股份制的农村集体经济组织，除了成员拥有个人股份外，村民委员会拥有集体股份。[2]如珠江三角洲农村基本都是如此情形，农村集体经济组织的成员既有个体成员，还有组织成员。
（二）共同特征
1.集体性 村民委员会是一定数量村民组成的自治组织，其集体性不言而喻。农村集体经济组织源自1950年初的农业合作化运动，是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将各自所有的生产资料，如土地（即农村集体建设用地，不包括农村宅基地）、较大型农具、耕地，投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业经济组织。
1984年底我国基本完成由社到乡（镇）转变，乡（镇）农业合作经济联合组织消失，只是保留生产大队一级的集体经济组织。在生产大队的地理基础上设立的自然村，单独或联合设立村民委员会。由于农村改革不彻底不完善，农村集体经济组织的政策、法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动一直处于由村民委员及其村民小组代管状态。
2.经济性
村民委?T会自治性除了政治、社会保障等职能外，当然包括经济方面的自治管理，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村民委员会管理“从村集体经济所得收益的使用”“征地补偿费的使用、分配方案”等经济权益。与此同时，农村集体经济组织主要行使经济职能，与村民委员会的多种职能有区别。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”
3.独立主体性
作为基层自治组织的村民委员会无疑是一个法律主体，但到底有无法人资格，之前归入《民法通则》规定的其他组织。新颁布的《民法总则》将其规定为特别法人。农村集体经济组织是一个从事经济活动的独立主体，广义上它包括多种形式，如上海市的集体经济组织存在有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社等形式。[3]但是据《广东省农村集体经济组织管理规定》，农村集体经济组织属于“其他组织”范畴，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等形式。而《民法总则》同样将其定义为特别法人。它依法律和政策规定建立，有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件。
4.与集体所有土地密切关联性
集体所有土地是中国农村的核心问题。村民委员会根据“村民居住状况、人口多少”的情况设立，具有“地缘性”。当依靠土地群居的人数达到一定数量，则可以自治形成村民委员会，其中土地权属是其核心。村农民集体所有的土地登记在村民委员会名下，由其管理。然而，村民委员会管理这些集体土地的主要方式是“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济”，即通过成立农村集体经济组织来管理，并且要“尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”这样一来，农村集体经济组织同样享有集体土地所有权”权利，如《广东省农村集体经济组织管理规定》第12条规定：“经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产。”
村民委员会享有村民集体所有的土地管理权，农村集体经济组织享有本组织成员集体所有的土地管理权，虽然农村集体经济组织是由村民委员会设立的，但两者的土地管理权是否一致。
农村集体经济组织实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。所谓“双层经营体制，”即以统和分为标准分为三种情况：一是全“统”，即由集体统一经营和管理；二是“统”和“分”相结合，即既有家庭承包经营，又有集体统一经营，两者相结合；三是全“分”，即全部由家庭承包分散经营。第三种情况较少存在，第二种情况普遍存在，第一种情况多数发生在长三角和珠三角经济发达的农村。《农村土地承包法》明确规定发包方是村集体经济组织或者村民委员会，而“承包方是本集体经济组织的农户”。这里的承包方不是村民委员会的村民，而只能是集体组织成员。如果村民不加入集体经济组织，一般无权承包土地。如今在一些经济发达地区，如珠三角、长三角等地，制造业蓬勃发展，村镇一体化，土地需求日益增加，原来以实行家庭承包土地为主的分散模式，不再适合规模化的制造业生产，部分村民委员会自发地将集体土地收归统一经营和管理，即以“统”为主导。在此基础上，股份制农村集体经济组织开始出现。谁是股份制农村集体经济组织的成员？谁享有股份权益？新的法律问题也随之出现且亟待解决。
村民委员会和农村集体经济组织之间重要的联系纽带之一是土地管理权。因此，回到前面提出的问题，两者的土地管理权是否一致？或者进一步问，两者的财产范围是否一致？集体财产包括资产、资源和资金（“三资”），集体土地可以分为农用地、宅基地和建设用地三部分。这三部分土地均可属于村民委员会所有，特别是宅基地、公用祠堂、庙宇一般登记在村民委员会名下。然而，大部分农村的农用地和建设用地则登记在农村集体经济组织的名下。不将土地转入集体经济组织内的现象，在长三角的农村也存在。[3]由此可见，村民委员会土地的管理权要比农村集体经济组织的要广泛。农村集体经济组织的土地管理权首先源于村民委员会的集体所有权，但村民委员会的土地则不一定全部划归农村集体经济组织管理。《民法总则》第101条第二款规定，“未设立集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”
二、村民委员会和农村集体经济组织的差异
尽管农村集体经济组织与村民委员会有千丝万缕关系，并且存在诸多相同之处，但是，两者是两个独立法律主体，不可混为一谈。然而，生活中许多人没有区分两者差别，导致在某些法律问题上拿捏不定。另外，根据广东省有关文件精神，村民委员会与农民集体经济组织相分离是大势所趋，也是农民集体经济组织多元化的必然要求，如有些地方的农民集体经济组织转型为公司或其他模式，这样更有利市场的健康发展。
（一）法律渊源不同
1998年制定并于2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，是村民委员会的法律依据。然而，除了《民法总则》比较明确农村集经济组织是特别法人外，至今尚无全国的独立立法，只是某些省份自行制定地方法规或地方规章，如广东省人民政府2006年7月颁布的《广东省农村集体经济组织管理规定》，四川省《四川省人大常委会法制工作委员会关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复》等。2006年的《中华人民共和国农民专业合作社法》则是属于城镇农村的合作经济组织的法律，与农村集体经济组织无关。 （二）主体性质不同
虽然两者具有独立法律主体资格，均属“特别法人”，但是村民委员会是自治组织，备案机关是各地民政局。农民集体经济组织却向当地农业行政主管部门（如农业局）登记，领取机构代码，更多体现盈利性质的经济性。《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条第一款第（三）项明确指出，农村集体经济组织“独立进行经济活动，管理内部事务”。同时，从新设方面看，村民委员会与机关法人的设立相仿，在自生自发的基础上，由行政机关指导下设立，带有若干强制性质。农村集体经济组织则是由成员自愿组成，不能强制村民加入，因此导致有些村民不是组织成员，而且当村民想加入组织时，不能够自生自发取得，从而导致成员权纠纷产生。
（三）职能不同
村民委员会具有诸多职能，如政治职能、社会职能、文化职能和经济职能。村民委员会需要行使征兵、计生、安保、选举等政治职能，同时行使保障村民安居、互助等社会职能，另外还有教育、宣传等文化职能，而经济职能除了自己行使一部分外，大部分转移给了农民集体经济组织。因此，农民集体经济组织主要行使经济职能。区分两者的不同职能，可以辨清某些法律问题的细节。譬如宅基地问题，许多人认为是经济职能的范畴，但是宅基地是村民安居的保障，应该属于社会职能，而不是应用于市场的经济职能。因此，有关宅基地的纠纷，其主体是村民和村民委员会，而不是村民（成员）与农民集体经济组织，此类争议不应归入农民集体经济组织成员权纠纷范围。[4]
（四）成员资格标准不同
村民委员会由居住在一定地域范围内的村民通过选举出来的代表构成，而农村集体经济组织由成员构成，其成员与村民有密切关系，但两者不是同一的关系，成员主要来自村民，但村民不一定是成员。
我国《宪法》对居住在城市和农村的人一律称居民，也从没有把户籍制度作为分水岭。尽管客观上户籍制度是判断“村民”的标准之一。《村民委员会组织法》没有给村民下个明确的法律定义，但是第13条规定了村民的选举权和被选举权，可以从中判断确定村民的有关标准：一是户籍在本村并且在本村居住的村民；二是户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；三是户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。从这三种情况来看，判断“村民”的标准有二，一是户口，二是居住。两者是或然的选择关系，有其中之一标准即可认定为“村民”。国务院2014年7月30日印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口，居住制度将成为判断“村民”的重要标准。
农村集体经济组织成员的概念和范围如何确定。由于我国对于农村集体经济组织尚无立法，只是各个省份自行制定地方法规或地方规章。这些地方法规、规章对农村集体经济组织成员资格，普遍采取复合标准的方法，既要户籍登记的形式，还要以长期居住的事实或履行法律法规和组织章程规定义务等实质内容，综合确定集体组织成员资格。
由此可见两者判断标准的关系。村民的判断标准是“户口或居住”， 农村集体经济组织成员资格的标准是“户口加履行义务”。因此，村民资格的标准要比农村集体经济组织成员资格的标准宽泛。换而言之，村民和农村集体经济组织成员不是重叠关系，而是交叉关系。有的村民不是农村集体经济组织成员，如居住在本村一年以上但没有户口的公民。有的农村集体经济组织成员不是村民，如户口迁出的成员。随着户籍制度改革，两者资格的判断标准面临重大挑战，将成为亟待解决的法律问题。
三、完善村民委员会与农村集体经济组织法律关系的建议
（一）制定农村集体经济组织行政法规和法律
鉴于农村集体经济组织悠久的存在历史，并且某些省份已经颁布地方法规和地方规章，积累相当多的实践经验，因此，在全国范围内适时由国务院制定专门的行政法规，[1]或由全国人大及其常委会制定法律规范农村集体经济组织，才能与农村社会经济发展相适应。同时，新立法应该与《村民委员会组织法》《土地承包法》相匹配，消除现存?I格，使之融通无碍。
（二）确立农村集体经济组织市场化原则
按照《村民委员会组织法》和各地地方法规、规章的规定，农村集体经济组织担负经济职能，但是囿于城乡二元化政策，农村的经济职能基本与市场经济脱轨，不能发展其潜能。这些缺陷从农村集体经济组织属于农业部门管理的其他组织的法律地位可窥一斑。目前客观情况显示，发达地区的许多村民委员会既设立股份经联社，又设立诸多经营性公司，出现了一套班子三个单位的重叠情况，这种政经不分既不利于政治管理，也不利经济发展。同时，农村集体经济组织有朝着股份制方向发展的大趋势。因此，应该将农村集体经济组织定位于企业法人，按照《公司法》进行规范，这样既便于统一管理，又利于与市场经济接轨。
（三）确立资源性资产与经营性资产相分离原则
如果允许农村集体经济组织进入市场，而土地资源是不可再生资源，又是农村集体经济组织的主要财产，那么可能出现土地流失的现象。目前江苏无锡市农村集体经济股份制中，明确规定农业用地、河塘等资源性资产、非经营性资产以及无形资产不折股，该类资产由合作社统一管理或发包出租，收益一律归集体所有。这一措施效果良好，值得借鉴。因此，农村集体经济组织应该将资源性资产和经营性资产相剥离，资源性资产特别是土地资源不再纳入股权折算。这样既可杜绝资源流失，又可减低纠纷产生。
（四）统一村民和农村集体经济组织成员的认证制度
随着户口制度改革，日后不?痛嬖诘呐┐寤Э诓辉偈桥卸吓┐寮?体经济组织成员资格的标准。因此，应该建立村民委员会成员和农村集体经济组织成员的认定制度。首先是建立居住登记积分制度。作为同一社群的村民或经济组织成员可以设立居住登记积分制度，即在某一农村居住满一定期限取得相应积分。然后按不同分值设定等级，作为村民或经济组织成员的权利等级。其次是建立履行法律法规和组织章程义务的标准。目前村民委员会或农村集体经济组织如何认定成员履行义务，没有具体明确的标准。那么，建立履行法律法规和组织章程义务的标准正是解决这个难题。法律法规有相关规定，如纳税、婚育义务等等。至于组织章程义务，可以在不违反法律法规的情况下，根据各个农村实际情况，实行履行义务登记制度。同样采取积分计算的方法，记录履行义务的情况。和居住登记制度一样，以一定分会为起算点，根据履行义务多少计算等级。两个认定制度可以分别计算，也可以合并计算。
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