高校科研经费绩效制约因素分析
一、 引言
十八大以来，党和国家把创新摆在国家发展全局的核心位置，高度重视科技创新，围绕实施创新发展战略、加快推进以科技创新为核心的全面创新，逐年加大对科技研发的经费投入。据统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，比2012年增长38.1%，年均增长11.4%，已经成为仅次于美国的世界第二大研发经费投入国家。其中，高校作为我国开展科学研究的重要力量，提高国家科技竞争力的主力军，国家财政不断加大对高校科研经费的下拨，为高校科研能力的进步提供了有力的资金保障。但是，科研经费的使用绩效日益成为一个新的问题。
财政下拨的科研项目经费一般要历经“立项环节―预算环节―使用环节―结算环节”四个环节，每个环节的经费使用都有明确的规定和制约条款。然而，项目的最终结项必然要依附于适量的科研成果。对科研成果的评价设有专门的评价体系，大多以论著或论文的发表数量及其质量档次等作为指标去衡量科研经费绩效，但结果往往低于预计的期望值，很多科研资金的投入并没有形成适量的科技成果，在评价科研经费使用绩效时就会降低其绩效评级，形成了科研经费绩效制约。
二、造成高校科研经费绩效制约的高校内部因素
高校科研经费绩效的制约多源于经费在运用过程中的管理失当，科研项目从立项伊始，相关的经费便下拨到立项人所属高校，此后相关经费管理由高校全权负责。由于科研经费来源渠道以及项目形式的多元化、复杂化和逐渐增多的经费数额，高校科研经费管理的难度也是日益加大，这就容易形成制约经费绩效的不良因素。
（一）经费预算标准不科学
现阶段，科研项目的多少、大小以及科研经费数额会直接影响到学校的排名，各高校都在积极鼓励教师申请各层别的科研项目，但与此同时，高校由于缺少专门对项目申请人书写项目申请书的指导，尤其是科研经费预算表的编制，很多教师并没有认识到预算编制的严肃性和约束性，造成预算的准确性、科学性、细化程度不够，容易出现违规使用。
高校科研项目申请要求项目负责人自行编制经费预算表，预算编制是专业性较高的系统工程，其本身具有的前瞻性受到编制人员专业知识和市场规律变动的影响。一般情况下，由于项目负责人对经费预算的严肃性和重要性认识不清，对编制常识也存有欠缺，编制出来的预算清单大多是凭借以往的经验或者随意拼凑、流于形式，不能真实地反映科研活动的实际资金需求，也对国家进行科研经费预算管理工作产生了一定的负面影响，周而复始，恶性循环，不利于经费绩效考评。项目一经立项，项目负责人便不得自行调整经费预算，对于周期较长的项目根本无法规避预算金额与现实市场价格的落差，有的项目甚至存在“结题不结账”的现象，这些都会降低预算的执行率，经费的使用进度也不能发挥其对科研项目完成进程的监测，继而进一步降低经费使用绩效。
（二）监督审计不全面
我国高校的科研经费管理主体主要包括校内的科技处、财务处和项目负责人。其中科技处主要负责科研项目的管理，所有的项目从申请、立项到结项都由科技处进行审批、验收，每年也需对结项的项目进行跟踪，以了解经费使用的各个阶段的情况，对到期项目是否予以结项也有相应的审批权。财务处负责科研经费的管理和日常核算，科研经费中每一笔花销都需要项目负责人到财务处递交相应的证明文件进行报销、支取。然而现实的情况是，高校的科技处很少跟踪了解经费使用的合理性和效率，财务处也仅仅处于简单的会计核算上，对科研经费的筹集、使用、耗用等缺乏全面的了解，而项目负责人由于缺乏对预算严肃性的认识，往往会无序、随意地使用经费。
在使用科研经费时，一方面，不按预算使用经费、无计划性使用经费、利用无关票据套取经费，有的甚至购买假发票进行套现；另一方面，超比例提取管理费与劳务费、超范围开支人员费、超额超标购买设备，其中购买设备经费占高校科研经费的很大一部分，有的项目负责人高价购买不必要的进口设备或随意更改设备名称留作私用成了滥用科研经费的一种手段。科技处和财务处只是在购买时进行审批，但在后续使用阶段忽略了这方面的监督审计，造成国有资产的流失，降低了科研经费绩效。
（三）项目审批和劳务报酬制度不合理
高校内部项目审批制度不健全造成了审批项目是否立项时，过度关注项目负责人的职称或学术经历，在项目结项时注重理论研究成果，以考核项目负责人发表的专著、专作作为唯一的衡量对象，容易忽略科研项目的实用性，也就是科研成果究竟是否能转化成实际的生产力，导致有限的经费资源过多地耗用在发布理论成果的期刊版面费上，并没有真正达到党和国家以科技创新驱动社会发展的真正目的。
高校教师除了要进行科学研究之外还要从事日常的教学工作，无形中加大了工作量，而通过怎样的报酬制度去补偿教师的智力劳动，绝大多数高校并未落实行之有效的方针制度。如果没有额外的科研奖励措施就会迫使很多有项目的教师盲目地从科研经费中支取管理费用和劳务费用，无意中就会违反科研经费管理办法中的相关条款，造成科研经费的流失。同时，也不利于提高教师申报项目、进行科学研究的?e极性。相反，如果过多地从教育经费中去补贴科研人员的工资，进行科研激励，就会给高校的教学投入带来压力。因此，高校内部科研项目审批制度和劳动报酬制度的缺失也是降低科研经费使用绩效的因素之一。
三、 造成高校科研经费绩效制约的外部因素
国家作为科研经费的第一管理主体，从国家预算到验收项目成果是一个长期的规划，涉及到方方面面的问题，也会存在许多制约科研经费绩效的因素。
（一）科研经费管理制度不健全 首先，科研经费的额度分配不科学。对于所有学科仅以重要性程度进行经费数额的区分，没有按照项目研究的难易程度和工作量等因素进行细分，忽略了学科之间的差异。不同项目由于研究方法不同其所需要的资金数量也会参差不齐，如果笼统地进行区分就会造成资源分配不均。其次，会受到我国预算管理机制的制约。我国的预算年度从1月1日到12月31日，而人民代表大会一般在3月份召开，这就造成高校一部分预算资金不能及时拨付到位，对科研进程多少会产生一些影响。而科研经费的使用方面，我国现行的相关制度仅允许从中列支课题组没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘请的专家或其他咨询人员的劳务性费用，这使得有工资收入的项目负责人得不到对等的劳动补偿，在一定程度上导致了科研人员使用经费时的违规行为。再次，在开展科学研究的过程中，必不可少地会发生间接性费用，主要指的是项目所在单位为项目研究提供的仪器设备及房屋，日常水、电、气、暖等的消耗，虽然国家出台相关规定建立了间接成本补偿机制，但仍停留在理论研究阶段并没有实际运用。由此带来的科研成本不明晰，也不利于科研经费绩效评价。
科研经费使用过程的管理基本全部依靠项目负责人所在高校，除了项目中期年度检查之外就是下派的巡视组进行的审计监督，而高校负责科研经费审计监督的科技处以及财务处也未能对其进行全面的监督，监督的缺位容易造成经费的不良使用和资产的流失。由于没有较为详细的使用办法，项目负责人可以按照其所在院校财务制度的要求进行相关设备或固定资产的购置、列支一系列劳务支出，因此不同高校不同地区的经费使用缺乏可比性。在项目结项验收项目成果时，要经高校上级部门进行审批，这也会涉及到经费使用合规性的审查，但大多流于对理论成果数量的考评上。
（二）科研管理制度不健全
现阶段，我国对高校教师的薪金待遇以及职称评选过多地依赖于教师的科研成果，而科研成果的衡量大多关注于其承担的科研项目。对科研工作者忽视了科学素养的教育，导致有些教师为了竞聘职称花大量的时间去撰写、编著一些没有任何科学价值的文章和专利，有的甚至不惜进行学术造假，这样不仅不能转化成实际生产力也会造成科研经费的浪费。现有的科研项目种类也十分丰富，有国家社会科学基金、国家自然科学基金、国家科技863/973项目，各部委、省市级也有独立的项目，还有各种人才计划项目，等等，科研经费的投入渠道十分丰富，而这些项目之间的管理几乎是相互独立的，还没有建立统一的项目信息共享平台，各组织、层级机构之间也缺乏必要的沟通，有些项目随意改改又可重新立项，造成了科研资源的重复投入，大大降低了其使用效率。
鉴于高校科研经费管理出现的诸多问题，国家相关部门先后出台了一系列规范科研行为和科研经费管理的规章制度，对明确科研经费责任主体、完善科研经费管理体制、加强对科研项目前沿过程的监管方面做出了较为详细的规定。但由于受体制等环境的限制，在具体落实这些规定时存在很大障碍，而且文件中并未对科研经费管理提出操作性较强的解决办法。
四、政策建议
（一）科学合理地编制预算
从国家层面而言，摒弃现行的不合理的预算方法，全面分析当前的科研环境，严格以“成本预测-成本计划-成本控制-成本核算-成本分析-成本考核”的流程去编制各项目的预算经费。在成本预测阶段更多地参考各专业科研经验丰富的学者的意见，另各部门之间多开展高效、认真的合作并进行预算方面的理论探究，从而使编制的预算更加科学、合理，并制定出一套严谨的预算编制办法。高校和项目申请者，要端正预算编制态度，认清科学编制预算的严肃性和重要性，根据其申报的项目种类编制预算报告表。
（二）完善科研经费管理制度
要提高科研经费绩效，最重要的就是完善经费使用过程中的监管制度，对于直接负有管理责任的第一主体，项目所在高校来说更是当务之急。因此，各高校都应在现行的财务制度和科研管理办法的基础上，兼顾国家科技计划的管理要求，积极修订、完善其现有的科研经费管理办法，加强财务处和科技处之间的联系沟通，做好协同监管的工作。由此，真正建立起科研经费管理的一系列规章制度，保证科研经费的使用效率；加强预算的执行力度，严惩不按预算编制随意支取、浪费科研经费的行为。
（三）建立全面的科研经费监管机制
构架信息共享机制，并依此建立起一套“政监-校监-自监”三位一体的监管机制。政府作为科研经费的投入主体，对各项目申请书严格进行审批，提高立项项目的科学门槛和可转化门槛，引导学术领域的健康发展，将有限的科研经费投入到创新驱动较强的科研活动中；高校作为科研人员的直接管理者，要积极引导科研人员的立项动机，制定恰当的激励机制促进教师的科研热情，当然对于已有的科研经费要进行全程的监督审计，谨防不良不当的实用行为；项目立项人作为科研经费的持有者应严格按照科研经费的管理办法使用科研经费，端正科研态度，秉持崇高的科学理想。J
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