基于绩效审计的政府信息化建设项目管理研究
中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）11-0091-03
21世纪初期，国家开始开发、使用政府无纸化办公系统，并逐渐形成以信息系统为支撑的政府业务系统、办公系统的政务平台，信息系统的建设已成为直接影响政府有关部门开展工作和提高实际工作成效的重要内容，但是由于政府机构交叉繁多、项目投入资金巨大，在信息化项目建设过程中难免出现各种重复建设、资金使用不规范、投入大使用效率低甚至违法违规事件。因此，信息系统审计成为了政府部门管理信息系统建设项目的重要环节，通过审计监督，降低或避免信息支撑平台在建设和管理过程中所存在的高危风险。
一、政府信息化建设项目管理的现状
（一）部门利益驱动，超量申报立项金额
根据已实施完成的信息化建设项目情况，多数项目资金都有较大结余。究其原因，主要是信息化建设项目是当前政府的重点建设项目，争取资金相对于其他专项容易，加之项目建设单位出于部门利益驱动，使得项目申报时往往不根据建设的实际需要，超量申报资金，使得各建设机构的项目资金计划安排量都非常充裕，积余量较大；有些单位出现不计成本的高配置，资金过于浪费。
（二）建设目标模糊，重建轻用效率低下
部分单位不能科学、全面规划信息化项目，思想上缺乏节约意识、绩效意识，建设目标模糊。各信息化项目建设单位从申报资金开始，往往出于局部利益和本位主义考虑，不充分调查研究，盲目跟从，不从本单位实际情况出发，一哄而上，急于争资金上项目，导致建设项目目标模糊不清。由于目标模糊，在投资开发建设过程中，部分建设单位就存在项目建设主管部门与项目实际使用部门联系不紧、协调不足、各自为政、管理脱节等现象，导致建设项目系统需求不清晰、系统建设应用推进不快等问题。项目建成后，不再重视这一工程，或对使用人员没有做好相应的应用培训工作影响使用，或部门之间不支持不配合无法正常使用，或部门领导认为项目建设完成政绩，甚至出现完工后束之高阁的现象。项目建设管理过程中的重资金轻管理、重建设轻使用、重硬件轻软件等情况造成投入资金的闲置与浪费。
（三）监督机制缺乏，管理制度尚不完善
信息化建设项目虽然在项目建设前期阶段已经有了较为合理的申报和立项程序，但是作为一项新兴产业和使用工具，项目立项后进入实施阶段，相应的有效的外部审计、监督评价机制就比较缺乏，特别是对信息化项目建成后的管理效率和应用绩效很难进行，很难形成量化管理和监督评价的考核评价机制。同时，信息化软件类资产与一般的固定资产相比有其特殊性，尚未建立起完善的专门核算管理制度，资金项目无账可入、无账可查的尴尬局面时有出现。因此，长此下去不仅无法保障国有资产的保值增值的基本目标，还会出现资产浪费流失的严重后果。
（四）开发标准不一，重复建设导致资源浪费
在技术方面，由于信息化建设的统一标准问题没有彻底解决，各部门间的内外部信息共享存在一定的技术障碍，同时部门之间信息化发展尚不平衡，产生重复建设的现象，也造成一些系统成为“信息孤岛”。在开发环节，由于目前开发商素质和能力的良莠不齐等问题，部分企业存在恶意低价竞标或夸大技术能力的情况，导致项目实施遇到重重阻力，甚至有个别建设单位只能中途变更开发企业重新招标，造成人力物力的大量浪费。
二、信息化建设项目绩效审计的必要性及特征
（一）信息化建设项目绩效审计的必要性
从上世纪末开始，经过20多年的建设发展历程，我国政府机构和事业单位的信息化建设从开发探索、基本普及转变到全面应用的阶段，已形成了相当大的信息化存量资产。如何切实加强对政府机构事业单位的信息化建设项目的管理与监督，提高政府资金的合理投入、有效使用和绩效提高已成为重点工作。近年来，政府领导及各级审计机关已非常重视和广泛关注对信息化建设项目的审计工作。《审计法》第二十二条规定，??计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。这说明政府已经从法律角度明确了政府投资信息化建设项目的绩效审计是财政审计一体化的重要组成部分，从法律高度表明了政府投资信息化建设项目绩效审计的重要性和必要性。它既是政府政务发展升级的必然方向，也是政府机构转变职能的客观需要；既是政府机关转变理念促进审计转型的重要环节，也是加强政府投资项目管理促进规范发展的必要手段。
（二）信息化建设项目绩效审计的基本特点
1.组织形式新，专业技术强。信息化建设项目绩效审计工作需要保证与建设项目管理使用部门进行经常有效的沟通联动，需要组成一支由信息化管理应用专业的博士、工程师、专业审计人员和政府机关信息化应用的相应职能人员等所构成和参与的综合性专项审计组织，设计专项专业性审计方案和项目针对性专用表格，采用访谈观察法、控制流程图检查法、调查表法、功能与需求对比法、系统测试法等各类信息系统审计方法，这些方法表面上看是专业的信息系统审计方法，而实际上也是绩效审计创新的必要手段。
2.审计覆盖面广，内容复杂。信息化建设项目要以效益审计为主线、信息系统审计为手段，利用计算机审计技术，发现缺陷，促进规范。信息化建设项目内容复杂，包括信息系统建设项目管理程序、资金使用，信息系统规划、设计、实施、运维以及应用等方面进行审计及绩效评价。政府审计部门需要通过与委托中介机构、被审计单位的积极协作配合，探索建立信息化建设项目的审计模式、审计标准、审计规范，为加快推进构建信息化建设项目审计的长效机制奠定理论和实践基础。 三、基于绩效审计的信息化建设项目管理问题分析
（一）重复建设现象时有发生，缺乏整体统一规划
由于在系统开发时缺乏统一规划布局，因此部分单位存在重复建设情况，特别在上级业务主管部门推广信息化项目过程中，表现尤为明显。如某市某局投入30万元开发的特殊药品监管系统，通过验收刚准备投入使用，就因省局发文，要求全省统一使用由省局开发的特殊药品管理软件，出现了新系统刚开发完成就变成“死系统”，类似情况在其他部门也存在。
（二）内外信息互通互联不足，形成部门信息孤岛
据调查发现，许多信息化项目在规划中明确要求信息化项目建成后，政府机关各相关业务部门通过使用统一的服务平台或统一的数据交换，实现内部信息业务数据的共享。但在实际建设过程中却没有严格按照设计规划方案实施，在数据的统一性、完整性、实时性上，缺乏规范的数据字典和数据交换标准，内部数据共享度较低，无法满足系统内信息共享、业务协同和智能处理的需要，形成以业务系统为单位的信息孤岛。同时和外部其他政府机构和职能部门间也无法实现相互的信息共享和实时交换共享，容易造成政府整体信息资源和财政资金投入的浪费。
（三）设备高配低用效率不高，信息平台功能浪费
根据对某市18家单位47个信息化项目应用系统的服务器使用情况抽查审计资料发现，部分单位在项目建设规划方案时，对有效利用的数据容量和访问数量的设计缺乏科学依据，盲目追求高大上的系统配置，实际应用时服务器CPU平均使用率为15%（商用服务器的使用标准为30%以下为低，30%至70%为中，70%以上为高），高配低用，系统功能大量浪费。如某委“金旅工程”一期项目购置总计价值92.30万元的各类服务器7台，经测试表明，各系统服务器CPU平均利用率仅为7.5%。同时不少单位的硬件设备采购过于依赖国外品牌，不仅采购和日常运维成本较高，一旦过了免费运维期，系统还将面临一定的技术风险。
（四）实现网上办事程度较低，公共服务能力欠缺
政府网站等外网政务系统是政府部门为公众服务、与公众沟通的有效平台，但据调查情况表明，公共服务能力尚待提高。主要表现为：一是网上办事实现程度不高；二是部分网站服务类信息不足，目前部分政府网站的信息往往局限于内部的日常政务情况及新闻报道，而针对公众的服务类信息较少；三是与民众互动的栏目不多，没有充分利用网络资源为公众参与社会事务提供讨论、谋划的平台，公共服务能力欠缺。
（五）信息部门机构人才缺位，系统运维和二次开发能力不足
随着社会经济的不断发展，政务工作范围和内容的不断扩充，将带来大量的管理和安全问题，因此要求系统具备二次开发能力和独立运行维护能力。但是，审计发现部分系统在建设中对技术选型缺乏二次开发的考虑，有些单位没有及时取得系统源代码，导致系统过于依赖原开发商，从而存在巨大的建设和应用风险。
四、加强政府信息化建设项目管理的建议
（一）加强项目跟踪审计
由规划立项、建设实施、推广应用多个阶段组成的信息化建设项目是一项复杂的系统工程，而且立项项目建设失败或重复立项批建等现象，使得政府信息项目财政投入比一般的建设项目资金损失浪费的概率更大。因此，政府项目绩效审计必须从单纯的事后审计向事前、事中、事后的全过程审计转移，并将重点放在对参与建设单位规划评审、可行性研究方案的事前审计和项目建设过程的事中跟踪审计等，以保障财政资金从立项开始到事后使用的全方位节约、有效使用。同时，以独特的视角将资金的审计从横向到纵向相结合，针对同一性质的资金调查不同的单位，从资金使用的一个特定的横切面思考问题，较以往的对同一单位某一?Y金或同一资金纵向使用情况的审计具有更丰富的绩效评价内容，同时还需要对同一项目进行跟踪审计，实现了时间上的纵向审计，也建立了项目审计的长效机制，促进项目建设资金的有效使用。
（二）统筹规划整合资源
政府投资的信息化项目建设应统筹规划、依需立项、超前建设、稳步推进、充分利用。一是政府整体布局上要科学统筹、整体划一，各个需求机构单位应切实按照科学规划和行业需要来立项建设，共用性和个性化相结合，既突出重点、抓住关键，又能体现行业专业特点；既要避免片面追求平台功能的全面性和先进性，也要避免设备的高标、高配，真正做到“依需而建”“随需而变”。例如在服务器等关键设备的采购与使用中可以采用虚拟机技术或租用云服务器、云空间的方式，以减少服务器采购数量并提高服务器利用率。二是要实现地域性或行业性的互联互通、信息共享，避免重复建设，解决信息孤岛，减少投资损失及浪费。对部分自身运维能力不强的单位进行系统统一维护，解决因技术原因造成的维护、二次开发能力不足和安全问题。三是要采取措施提高公共平台服务水平，提升互动能力。如增加网上办事事项的内容，将信息及时、主动地传送给公众，扩大公众接受服务的选择；开辟网络互动平台，以利于在与公众利益相关的重大决策时广泛征求公众的意见建议等。
（三）健全机制，提高质量
构建完善健全的信息化项目建设的监理、验收、审计等外部监督和绩效评价机制。应对信息化建设项目的建设过程进行监理，监理工作应由符合资质的监理单位实施。对项目竣工应进行实质性验收，验收组可由招标评标方专家及项目审批部门、建设单位、开发单位等组成，提高项目建设管理的规范性。项目竣工应进行审计，鉴于国家审计力量目前尚不能满足全部的信息化项目审计任务，可适当委托中介机构，利用外部信息技术专业人才，对建成项目的资金使用和应用绩效进行必要的审计，逐步形成制度化的外部监督体系，促进项目科学规划、合理布局，不断提高信息化资金使用效益和项目建成后的使用效率。同时建立开发商和监理单位信用评估制度，以有效提高项目建设质量。
（四）强化管理，保值增值
进一步加强信息化项目这一特殊资产的财务管理制度。一是对凡符合会计制度入账条件的硬件资产、软件资产要及时入固定资产账或无形资产账核算。二是对现行会计制度尚不明确的资产要建立备查登记制度进行管理。三是要不断推进信息化项目成熟系统的推广使用，以扩大信息化项目的社会效益和经济效益。四是要进一步扩大服务类项目的政府统一采购管理，加强整体管理，有效降低成本。
总之，随着社会信息化的推进，信息系统已越来越多地成为政府、社会各类组织开展工作的基础平台，在政府信息化项目建设使用过程中，需要运用系统科学的管理手段和评核措施，不断强化项目的审计监督管理，确保政府信息系统的可靠性、共享性、安全性和高效性，促进政府部门行政效率的日益提高。
