当前高校依法治校的现状及对策研究
[中图分类号] D922 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）08-0098-11
引言
当前，我国高等教育深化改革已经进入了攻坚阶段，为更好地实现高等院校人才培养、科学研究、服务社会和文化传承的主要任务，高校应坚持确立依法治校的办学理念和治校方略，源源不断地向国家、社会输送高素质法治人才，培养国家法治建设的可靠接班人。
一、高校依法治校的法理依据
（一）高校依法治校的科学含义
高校依法治校具有自身的科学含义：从宏观层面上讲，以国家机关、政府及教育主管部门为主体，高校为客体对象，从外部依法管理和规范高校的行为并保障高校的合法权益，管理与学校有关的事务。在这个层面上，依法治校是指国家教育行政管理部门和各级政府对高校的各项教育管理服务工作的依法管理。另外，高校坚持“依法治校”理念自主办学，即指高校在党委统一领导下，依靠广大师生员工，包括高校各行政机构管理人员，依据国家宪法、法律法规、高校大学章程和规章制度，整合高校资源，处理高校公共事务和对外关系，保障高校师生合法权益，维护学校正常秩序，确保高校各项工作依法进行，从而实现高校的民主法治和科学管理，推进高校教育事业发展完善。
高校依法治校最为突出的特征就是以法治取代人治，充分体现“法律至上”的高校教育管理服务理念，坚持民主自由，尊重和保障人权，坚持公正公平等法治原则，弘扬中国社会主义法治精神。高校依法治校是一种法治活动，这里的“依”是指“依据、依靠、根据”之意，即指根据高校教育管理服务的相关法律法规、规章制度；依据相关法律法规的权威性和可靠性，有效地将高校的教育教学、科学研究、人才培养、社会服务、文化传承等职能的发挥纳入到法治化的体系，做到“有法必依，执法必严”。高校依法治校，这里的“治”，不是消极利用法律法规当做治理、管制的手段或工具，而是指高校坚持法治理念，将治学治教、管理服务等办学行为有机结合起来，在高校管理服务、评价预测、教育引导、教学科研、后勤保卫、医疗保障等各项工作中实现“依法行政、管理、服务”。高校依法治校的实质意义在于充分体现“法治”价值，依据国家、地方教育法律法规和学校规章制度，维护高校最广大师生员工的基本权益和保障学校的合法利益，不是简单粗暴地实行一部分人管制另一部分人，而是在高校树立法治理念，提升法制意识，提高法治能力，实现学校师生自觉依照法律法规和大学章程约束规范自我行为，真正做到知法懂法，遵法守法。
随着我国科教兴国战略和依法治国方略的长足发展，在社会主义民主政治和市场经济条件下，依法治教是我国教育事业的发展方向和必然趋势。坚持依法治教，依法治校，国家教育行政部门依法行政，深化落实教育体制改革的方针政策，有效保证了教育管理服务效率的提高。高校肩负着为国家强盛，民族发展，社会进步培养高素质人才的神圣使命和重要责任，必须坚持依法治校，在高校教育领域践行依法治国，依法治教，贯彻落实国家治国理政方略和教育发展战略。依法治校，要求依法理顺国家、地方教育行政管理机构、政府与高校之间的关系，依法协调处理好校内师生员工的利益关系，高校坚持依法自主办学，建立健全法治管理运行机制，实现高等教育领域的法治化，为建设中国特色社会主义民主法治国家培养出更多法律意识高、法治理念强、知法懂法、守法用法的建设者和接班人。
（二）高校依法治校的法律法规
高校依法治校最根本的特点就是强调法律依据，法治体制，学校要依据国家的宪法、教育部等行政部门的法规规章以及高校的大学章程、校纪校规，不断提升自身办学质量，提高学校管理服务法治化水平，建立现代大学制度，实现教育制度体系规范化，促进高等教育朝现代化方向发展。2003年7月17日教育部印发的《关于加强依法治校工作的若干意见》指出：“实行依法治校，就是要依法理顺政府与学校的关系、在落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理和运行的制度化、程序化。” [1]确立了依法治校的科学含义。2012年11月22日，教育部又颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，“在各级各类学校深入贯彻科学发展观，全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，建设现代学校制度”， [2]明确规定了高校依法治校的总体要求，为依法治校提供了政策指导，对依法治校各项工作的落实进行了全面部署。
《宪法》是我国的根本大法，依法治校首先是依宪治校，我国高校依法治校不仅要遵守与教育机构相关的法律：《教育法》《高等教育法》《教师法》等，学校各管理部门还应当遵守其它相关的法律法规，例如教务处要执行《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》《国家教育考试违规处理办法》等；财务处要执行《事业单位会计准则》等；人事处要执行《教师资格条例》和《劳动合同法》等，学生工作处要执行《普通高等学校学生管理规定》《兵役法》和《国防教育法》等。此外，后勤管理处要执行《安全生产法》《食品安全法》《价格法》和《卫生检疫法》等等。各教学单位要遵守国家的相关法律法规，各个高校根据不同专业教学特点，要依据相关法律法规进行，理应做到“法无授权不可为”。为实现国家法律系统化，各地方人大常委会制定的一系列地方法规，高校作为学校管理部门也应当遵守。此外，高校师生还应遵守适应高校自身发展规律和特色的大学章程和学校制定的各项管理规定。 （三）高校依法治校的指导思想
教育乃百年大计，是国家的强盛之路，是人民的幸福之源，是21世纪中华民族复兴，实现伟大中国梦的重要保障。我国教育的根本目标是为人民服务，为最广大人民的根本利益服务，教育的出发点和归宿应当是为人民造福，高等教育要坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论为指导思想，坚持依法治校，遵守国家教育相关法律法规，明确办学宗旨，坚定社会主义办学方向，认真贯彻落实党和国家的教育方针，践行社会主义核心价值观，在高校党委的统一领导下，校长依法管理，充分发挥学校各职能部门的管理教育服务作用；依据??家和地方教育法律法规规定，建立适合学校改革和发展需要的规章制度和大学章程，规范办学行为，优化校内资源配置，建立法律组织机构，提高高校管理水平和服务效率。大力弘扬法治精神，进行普法宣传教育，建立现代化大学章程和校规校纪，全面加强依法治校的法治程序化和制度规范化，创建有特色，高水平，法治化的高等学校。
二、依法治校是高校深化改革的必然选择
高校依法治校，依法加强高校管理服务、教育教学等方面治理能力和管理水平，发挥法治的权威性和规范性，推进法治国家建设。坚持依法治校，是改革人才培养机制，优化办学体制，推动建立现代大学制度的必然选择；是贯彻落实党和国家依法治国方略和教育改革方针政策的具体表现，是维护高校安全稳定，保障师生合法权益，构建和谐校园的必由之路。
（一）依法治校是高校建立现代大学制度的客观需求
依法治校，依法完善高校内部规章制度，建设一流大学，建立现代大学制度，实现大学培养人才、教学科研、服务社会、传承文化的职能，使得高校教育成为社会进步的发动机和推动社会发展的动力。现代大学制度，本质上讲就是建立在遵循高等教育发展的客观规律基础上，通过优化完善高校教育管理服务结构，依法协调处理好高校内外部的各种关系，形成高校的自我管理、自我发展、自我规范、自我约束的有效运行机制，构建促进高校健康持续发展的制度体系。依法治校是现代大学制度的重要特征和必然选择。纵观世界一流大学，“恐怕其根本原因之一在于坚持依法治校” [3]。由于我国历史文化传统等因素，一定程度上，传统高校管理服务中存在着人治现象。高校深化改革，建立现代大学制度是教育客观规律决定的，也是历史时代的必然趋势，高水平的大学需要高水平的管理服务，坚持依法治校，不断提升自身法治化、规范化管理水平，实现依法自主办学。
（二）依法治校是高校适应国家社会政治经济发展的需要，培养国民法治意识，办好人民满意大学的客观需要
依法治校是高校适应国家政治经济发展需要，深化教育体制改革的客观要求，也是高校贯彻落实党的教育方针的重要体现。培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人，是高校教育的根本价值所在。为适应国家社会主义民主政治和市场经济发展需要，面临诸多新情况、新问题，高校教育的办学体制、教育理念、办学规模、组织形态、管理服务等各个方面都在不断深化改革。高校为国家社会各个领域、各项建设事业源源不断输送和储备人才，是国家社会培养人才的基地。高校开展法制宣传教育，进行法学研究，提升师生法治意识，建设校园法治文明，为国家和社会培养法治专业人才，直接关系到国家依法治国方略的实施效果。因此，依法治校，是培养国民法制意识，推进依法治国长足发展的客观需要和直接途径。
（三）高校依法治校，是推动教育深化改革，提高办学质量，实现教育现代化的重要保障
党的十八届三中全会后，党和国家对教育事业全面深化改革进行整体部署，高校坚持依法治教，依法治校是高等教育改革发展的客观需要和重要内容，促进大学办学质量提升，确保高等教育现代化发展的方向，推进高校内涵式建设，提高教育教学质量，是高校教育发展的核心任务和永恒主题。高校领导者和管理者需要提高自身法治素养，树立法治理念，依法有效整合校内资源，提高依法治校管理水平，变革高校管理结构，促进教育服务向、规范化、法治化方向发展。依法治校要求摒弃传统的“人治”“行政管理”的治校理念，使高校的常规管理服务工作制度化、规范化；依据规章制度办学，依法管理，民主决策，民主监督，弘扬法治正义与权威，构建法治校园，实现校务公开、公平、公正，促进高校教育改革事业顺利进行。
实现教育现代化离不开高校主体地位和积极作用的发挥。 在教育事业比较发达的国家，其教育体现出来的民主化、规范化、法治化等现代化教育的特征，是当前我国高校教育需要发展完善的重要内容。1999年，中共中央国务院印发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“全面推进素质教育，根本上要靠法治，靠制度保证。” [4]2003年，教育部印发的《关于加强依法治校工作的若干意见》再次强调：“实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容。” [1]高校是建设中国特色社会主义物质文明、精神文明的重要阵地，是培养德智体美劳全面发展的高素质人才的主要场所，肩负着推动国家社会教育现代化发展的神圣使命。坚持依法治校，全面深化教育改革，提高办学质量，才能实现高等教育现代化的目标。
（四）依法治校是构建和谐校园，维护师生权益的必由之路
依法治校需要高校建立起维护和保障师生合法权益的规范渠道，以利于依法化解矛盾，解决冲突，构建民主校园、和谐校园、平安校园。
高校充分尊重和保障学校师生的民主权利，调动一切积极因素，坚持“以人为本”“以生为本”，依法治校，是高校落实科学发展观和坚持学生主体地位的具体表现。现代高校教育的基本特征是“独立之精神，自由之思想”，教育民主和学术自由，尊重、维护、保障师生的民主权利，是实现高校民主校园，和谐校园的前提条件和基本保证。《宪法》《高等教育法》等国家大法及相关法规，明文规定保障受教育者的基本权益。要实现高校师生的真正民主，学校需要建章立制，设立相关大学章程，构建完善高校管理体制和结构体系，严格依据法律法规和校内规章制度，理顺校内各利益主体之间的关系，确立适合高校自身特色和发展需要的运行机制，发挥高校最广大师生员工的民主参与、民主管理和民主监督作用，建立责任追究机制，完善权力监督约束。校园的安全稳定是构建民主、和谐校园的前提和基础，维护高校安全稳定，才能为依法治校和深化高校改革提供良好的发展环境，促进高校全面健康发展。坚持依法治校，充分发挥体现最广大师生员工根本利益的规章制度所具有的的正义性、权威性，弘扬法治文明的规范化和制度化。依法运用法律法规、规章制度化解矛盾，消除校园安全隐患，维护校园正常秩序，处理好高校内外各方面之间的利益关系，依法治校，规范办学，构建民主、和谐、平安校园，促进高校健康、创新、可持续发展。 三、当前我国高校依法治校所面临的现实困境
随着我国科教兴国战略、依法治国方略和高校教育深化改革等方针政策的贯彻落实，依法治校取得了一定程度的进展和收获。1994年的《教师法》，1999的《高等教育法》，2003年的《关于加强依法治校工作的若干意见》和《民办教育促进法》，2006年实施的《中华人民共和国教育法》，2012年教育部颁布的《全面推进依法治校实施纲要》等等法律法规建构起一个高等教育的法治框架，为高等教育深化改革与依法治校提供了指导方向，确立了法律依据。然而，当前我国高校依法治校进程中仍然存在诸多有待进一步发展完善的方面。
（一）传统人治存在，法治意识淡薄
党的十五大明确提出以“依法治国”作为国家的基本治理方略，党的十六大发展完善了“依法治国”理念，党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”，要求全面推进我国法治进程，依法治国已成为我国宪法的基本原则，是广大人民最高意志和利益的综合体现。然而两千多年封建社会传统的人治观念依然存在，“人治”作为历史的意识形态和社会文化传袭下来，渗透到社会各个层面，在高校教育管理服务中表现为领导者和管理者的意志想法决定学校的发展方向和治学行为，高校的规章制度因领导者改变而改变，造成高校管理非法制化状态，运用政策和行政权力管理高校的现象。“人治”观念并未根本消除，法治意识淡薄，依然存在“权大于法”“人大于法”的思想，这些问题不解决必然会导致高校教育管理过程中不和谐因素和侵权现象存在，违背“法治”理念。高校长期实行轻法治、重人治的行政教育管理模式，师生维护自身权利的意识淡薄，不能知法懂法，不会依法维权，合法权益无法得到保障，严重影响到依法治校的发展进程。
（二）高校“行政化”问题犹存
高校现行的内部管理体系“行政化”问题严重，管理者长期以行政手段代替法律手段，无法保障师生合法权益，阻碍依法治校发展进程。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，明确提出“党委领导下的校长负责制”是高等学校的内部管理体制。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确表示，“推进政校分开、管办分离”“落实和扩大学校办学自主权” [5]。2015年1月国家教改办印发《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，但是政府与高校权利界限不清，行政化倾向依然严重存在，部分高校无法完全实现依法自主办学，高校内部章程制定审核执行困难。此外，高校行政权力与学术权力不平衡，行政权威和行政权力在高校教育教学，管理服务中泛化，甚至导致学术被工具化、政治化的现象产生。如何恢复学术权力的地位，是高校深化内部管理结构变革的重要内容。去除“行政化”干扰，培养高校良好学术氛围，提高人才培养质量，推进科研创新发展，实现高校教育管理职能，需要依法治校来保驾护航。
（三）我国教育法律法规不完善，高校规章制度不健全
国家《教育法》和《高等教育法》都明确提出了高校具有自主办学权，但法律法规的贯彻落实需要依法接受监督，在高校教育教学，管理服务的具体实践中，很多规章制度与当前高校教育事业的发展需要不相适应，可操作性不强。高校教育运行中政府、社会、高校之间的权责关系、利益分配等需要明确的法律规定，立法体系亟待完善。因此，需要深化改革，创新研究，扫除陈旧教育法律法规的体制性、制度性障碍，进一步推进高等教育事业现代化发展。要建立起高校法律顾问机制，结合高校实际，特色立校，依法制定健全的管理制度和规章体系。高校应深化加强师生法治教育，加大普法宣传力度，树立法治理念，弘扬法治精神，建设校园法治文化，推进依法治校进程，实现法治入耳入心，人人知法懂法，学法守法，遵法用法。
（四）高校法制监督力度不够，教育司法不完备，程序施行不严谨
当前，高校依法治校中缺乏权威性、法制性的民主监督和制约机制，导致部分工作的随意性以及违法腐败现象的出现。高校法制监督力度不够，具体表现为民主监督主体职责不清，标准不够明晰，分工不明确，权威性较差等。高校规章制度的制定、执行需要法制监督，需要司法严明予以保障，否则就会出现领导者、管理者不但行为失范，而且会严重脱离有效的监督和约束，行使相应权利的主观性较大，失去法制的规范化，高校的民主监督机制形同虚设。现代法治在一定程度上追求程序性正义，同时，程序性正义又是现代制度文明的集中体现。高校的规章制度在制定、执行程序中，师生参与度有限，缺乏严谨的审议程序和民主评议，致使高校师生对规章制度的认同感和使命感较低。这些困境严重阻碍了高校依法治校的发展进程。
四、推进高校依法治校的路径
（一）开展普法教育，增强师生法治意识，为推进依法治校夯实思想基础
开展普法教育，加强法制建设，是推进依法治校的基础性工程。法治是一种倡导自由和谐、规范有序的治理模式，是社会进步和制度文明的重要标志，高校是传承社会文明的殿堂，推进高校依法治校需要大力弘扬法治精神，建设校园法治文化，开展校园普法教育，提高师生法律维权意识。习近平总书记强调：“意识形态工作关系党的前途命运和国家的长治久安，关系民族凝聚力和向心力，是党的一项极端重要的工作。”[6]高校党政领导要加强自身法制建设，学法用法，依法决策，提高依法执政和管理的能力，做好高校依法治校的政治领导、思想领导和组织领导。高校要在学校领导、管理人员、师生员工中进行法制培训，深入开展普法宣传教育，积极引导广大师生员工树立法治理念，提高法治意识，培养法治能力，依法规范行为。邓小平曾指出：“加强法制重要的是教育，根本问题是教育人。”[7]加强高校法制建设，要求树立法治观念，增强责任感，提升法律素养，提高领导干部和师生员工的法治意识是依法治校的?P键所在。因此，高校要创新普法教育宣传的方法、形式和载体，构建立体完整的法制传播体系，充分发挥校园广播、网络、校内橱窗、校报、电视等多媒体的重要作用，举办各种法制活动，开展普法知识竞赛、专题讲座，加强法制培训，印发法制读物等等，使得依法治校深入人心，营造高校学法懂法、遵法守法、讲法用法的校园法治环境，为积极推进依法治校奠定坚实的思想基础。 （二）完善高等教育法律法规，健全校内规章制度，为推进依法治校提供法律依据
1.完善高等教育法律法规。我国高等教育法律法规是根据高校教育在改革进程中进行立法的，一定程度上，是对高等教育改革成果的总结性、规范性确立，本身具有规定的滞后性。随着社会政治经济发展和教育改革不断深化，高等教育法律法规立法表现出数量少，整体滞后等问题，为适应当前教育深化改革发展的需要，要求不断完善和提升相关法律法规，处理好法律法规与大学自主办学之间的关系，加强法制建设，为高校教育发展提供有力的法律依据，为依法治校向科学化、规范化方向发展提供制度保证。
2.制定大学章程，健全高校规章制度。根据我国教育法律法规的相关要求制定和完善大学章程，是国家教育法制体系的重要组成部分和延伸体现，也是高校深化改革，自主发展，自主管理，自我约束的法律依据。构建科学民主、健全完善的大学章程，是建立现代大学制度的核心，是推动高校依法治校的有效途径，促进了依法治校更加科学化和规范化。除了制定大学章程之外，高校应当依据国家教育法律法规，结合学校实际情况，建立高校教育教学，科学研究，管理服务等各个方面的规章制度，完善学校教育管理服务体制，使得高校各项工作都能做到有法可依，确保依法治校有序推进。
（三）优化高校管理结构，建立民主监督机制，为推进依法治校提供制度保障
1.优化管理结构，完善管理制度。当前高校管理结构不合理，管理制度行政化问题严重，直接影响了高校教育事业的发展，科学规范、健全完善的管理结构和制度，是有效推进依法治校的重要保证。高校应坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校”的运行体系，弘扬法治精神，以法律方式实现高校管理结构和制度的法治化转型，最大限度保障高校的自主办学权和学术自由，推动高校法治化进程的同时有效发挥高等院校自身的办学特色和专业特长。坚持依法治校，要求确立高校党委领导的核心地位，全面贯彻落实民主集中制，校长依法行政，运用现代化、法治化的管理理念和治校方法，协调处理好高校内部各种关系，强化各行政管理部门的工作规范和岗位职责，提高办学质量和水平。
2.加强民主监督，保障内部约束。坚持依法治校，高校应建立完善的民主监督机制，保障法律法规与规章制度的贯彻落实，构建科学民主的决策机制是第一要务。法律法规，大学章程及规章制度，需要科学的决策作为贯彻实行的基本前提和保障。高校在改革?l展进程中的重大问题应当依法遵循集体研究、集体商讨、集体决策的原则，促进民主决策，坚守决策程序正义，保障高校决策的科学性和正义性。此外，高校依法治校要坚持校务公开透明，建设民主公正的文化氛围，以“公开、公正”作为高校各项工作的常态，建立校务公开程序，严格按照程序执行。调动并发挥最广大师生的积极性，提高高校师生的法治素养，参与学校依法治校民主监督，优化各种利益关系，建立民主科学、规范高效、公开透明的高校管理服务体系。
3.建立法律顾问制度，健全组织机构。坚持依法治校，要严格贯彻落实国家高等教育法律法规，坚持党委领导，尊重校长法人地位，建立高校法律顾问的专业机构，健全法律顾问制度，高校在面临重大法律问题、法律纠纷及规章制度决策时，必先咨询法律顾问意见，通过专业法律机构审核，确保高校教育管理服务法治化进程的科学化和规范化。在高校成立专门的法律服务机构和普法组织机构，负责学校普法教育及推进依法治校的日常工作，为高校师生维权提供制度上、法律上的有效途径。作为高校各项规章制度和政策文件的法律审核机构，通过进行相关的法律咨询，促使高校各项建章立制符合国家宪法、法律及地方法规，成为“良法”，指导高校依法治校“约束公权、保障人权”，以法律手段处理解决校内外矛盾纠纷，维护高校及师生的合法权益。
（四）加大考核力度，制定科学的考核评价机制
大力推动依法治校进程，促进高校依法治校科学健康发展，必须建立合理的考核评价机制，制定科学的评判标准，采用有效的测评方法，明确依法治校的发展水平和进展阶段。高校考核评价机制，是在高校依法治校精神实质分析与概括的基础上，将高校“法治”的内在要求与外在体现分解细化，从而形成一套科学的测评系统，要求全面覆盖到依法治校的各方面主体内容，结合先进的现代评价方法，依法制定考核评价机制的具体激励办法，对考核评选激励的范围、条件、程序作出明确的规定，充分发挥考核机制的鉴别、选择、强化作用和督导激励功能。此外，高校还应建立并完善依法治校的信息反馈系统，使得民主监督、考核评价常态化，真正做到“有法必依，违法必究”。高校应建立重大决策失误追究制度，提升高校教育管理服务，推动依法治校长足发展。
（五）坚持德法兼治，构建高校和谐校园、平安校园
习近平指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。” [8] “我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用。” [9]法治是德治的基础，德治是法治的补充，高校在坚持依法治校的基础上以德治校，就是要培养全体师生员工的社会主义核心价值观，荣辱观，以道德为准绳，严格规范自己的日常行为，利用德治的调节作用更好地促进依法治校的发展进步。
在高校依法治校进程中，坚持“法治”，并非指“法治万能”，法律法规是以国家意志，集体意志的形式体现出来的，具有其局限性；当法治作用的发挥受到约束限制时，需要道德发挥其特殊的调节作用，二者相辅相成，相得益彰。当前，随着高校的深化改革发展，面临新形势，新情况和新问题，必须提高以德治校的认识，充分发挥道德在教育中的作用，坚持依法治校，既要加强法制建设，也要加强道德建设，提高高校师生的思想道德素质，实现高校“教书育人，德育为先”的职能。坚持依法治校和以德治校紧密结合，深化新时期道德发展规律的认识，探索高校道德规范体系，强化学校道德舆论导向，发挥高校精神文明辐射作用，加强师德教育和青少年社会主义道德教育，构建中国特色社会主义道德优良、法制文明的现代化和谐校园、平安校园。
