城市轨道交通建设项目社会稳定风险分析相关问题探究
随着国家经济的快速增长，城市化进程不断加快，一大批基础设施建设拉动了社会内在需求。其中，城市轨道交通工程的建设为城市的发展带来巨大经济和社会效益，对区域的经济发展模式、环境保护等方面产生了深远影响。但因一些项目实施时，缺乏对项目建设给沿线地区带来的各类社会风险进行分析及监控，导致社会不稳定事件越来越频繁，社会问题日益彰显。因此，根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资（[2012]2492号），在轨道交通工程建设前期，研究项目建设引起的社会风险对预防和化解社会矛盾，促进城市轨道交通建设项目的顺利实施，创建和谐社会具有重大的现实意义。
一、城市轨道交通的特点
城市轨道交通具有一次性投资大运行费用高，社会效益好而自身经济效益差的特点，城市轨道交通发展直接影响到城市的布局结构和发展方向，对城市的全局和发展模式将产生深远的影响。轨道交通属于基础设施中的新兴类别，大多建设在一、二线城市，有很多民众对其并不熟悉，轨道交通的建设会给群众带来心里负担，影响人们的生活。此外，由于轨道交通项目建设周期长，施工对沿线区域的社会环境影响较大，若未做好妥善的防护措施，会引发许多新情况和新问题，人民内部的深层次社会矛盾进一步显现，进而引发群体性事件，在一定程度上影响了社会稳定。
二、目前城市轨道交通项目社会风险评价工作存在的问题
社会稳定风险评估的目的，从源头上预防和化解社会矛盾，避免、减少与控制社会稳定风险，维护利益相关者的合法权益，提供切实可行的风险防范、化解措施，消除建设项目实施及运营所产生的社会负面影响，确保项目建设顺利进行。然而，由于轨道交通行业开展社会稳定风险分析工作起步相对较晚，社会稳定风险分析报告没有统一的标准和规范，社会风险分析工作及报告书的编制也或多或少的存在一些问题。目前轨道交通建设项目社会稳定风险评估工作主要存在以下问题[1-3]，以下仅为本人在工作和学习的过程中的总结，若存在不足之处，还望大家批评指正。
（一）政府主导性强
为追求工作的业绩，热衷于城市GDP的增长和投资项目的经济效益，政府注重绩效考核显性成绩，存在行政主导力量较强、公众参与力量较弱的特征。作为轨道交通项目社会风险的决策主体，部分政府直接忽视轨道交通的建设条件，想尽办法获得项目审批，轨道交通项目的社会风险评估更多地表现为“做形式”、“走程序”。待工程实施后，又出现资金不足而导致工期延长，影响人们的工作和生活，民众怨声载道从而引起一些群体事件，造成社会一定程度上的不稳定。
（二）忽视群众的参与权
人民群众才是轨道交通建设最大的直接相关利益者和受影响者，而项目建设前期，地方政府忽视公众参与的力量，相关宣传不到位，没有充分征求公众的意见和建议，更甚者有些项目开工了，还存在很多群众不知道的现象。项目建设实施过程中，给沿线群众生活造成不便、影响出行，激化群众与政府之间的矛盾。
（三）评估指标不够全面、公正
轨道交通项目的评估指标多重视项目建设在经济、时机上的可行性，技术上的合理性，而不提或少提不可行性。此外，对轨道交通项目建设引发社会风险的可控性分析深度不够，只管决策在先，不管影响在后。轨道交通建设项目评估指标除了考虑经济、技术风险外，关注的重点应该在土地房屋征拆、安置保障、商业影响等与相关利益者存在明显冲突的敏感问题上，这些问题处理不当极易引发社会矛盾和群体性事件等社会风险。
（四）对利益相关群体鉴别及诉求情况掌握不全
合适的调查范围和明确的相关利益群体才是有效的风险调查。轨道交通项目线路穿越市区，涉及沿线环境保护目标较多，尤其是地下线穿越的敏感区域，确认利益群体的工作量大，难度较大，很多项目调查过程中对相关利益群体的把握不够准确，会遗漏相关利益群体，只是笼统的对沿线区域进行随机调查；此外，风险调查表是反应项目建设引发风险的第一手资料，是风险识别分析的依据，而很多轨道交通建设项目风险调查表只换名字不换内容，缺乏针对性，调查问题带有个人偏好和主观性，问题涉及不够全面，对相关利益群体的诉求掌握不全，导致风险因素的识别缺乏针对性。
（五）风险点的识别不准确
风险识别是风险估计的前提，部分项目风险识别存在以下不足，一是较多参考甚至复制同类项目案例的风险因素，未结合项目沿线所在区域实际情况和建设条件，风险估计“千篇一律”，缺乏对所评估项目的个性分析；二是过多的依靠专家打分法，而专家较少参与现场调查，对沿线的社会情况缺乏全面了解；三是，未与当地维稳、信访等部门沟通，了解当地社会不稳定事件，充分征求他们的意见建议。事实上，轨道交通建设项目虽具有相似性，但是所处城市和区域不同，都有其特殊性，同样是轨道交通项目，其风险点可能大不相同。
（六）风险等级的判断缺乏说服力
轨道交通项目社会风险分析等级判断通常采用专家打分法和综合指数法相结合，然而不同专家由于偏重的领域不同，加之个人主观因素较多，定量判断时多少会存在偏差。此外，部分评估机构由于考虑专家参与经费，专家参与人数和报告书评估人员的数量少，样本量不够，风险权重、风险概率以及影响程度数值结果缺乏可靠性和说服力。
（七）风险防范和化解措施缺乏针对性
落实风险防范和化解措施可避免、减少与控制社会稳定风险，维护利益相关者的合法权益，确保项目建设顺利进行。然而，有些风险防控和化解措施看似很全面、很完整，但是与所存在风险因素的针对性、关联性不强，套话多、空话多，不能为化解风险因素提供指导性，无法降低或消除项目建设引发的风险概率和影响程度。 （八）忽视风险应急预案和动态跟踪监测
轨道交通建设项目社会影响深远，需要分析、识别、预测在项目建设前期、实施期、运营期不同阶段可能出现的问题，并进行风险控制的动态研究和风险应急预案研究，报告中的跟踪监测和应急预案多数为空话、套话，并没有针对项目建设引发的各类风险采取针对性的应急预案措施。且报告书一评了之，低估社会新态变化可能带来的影响以及项目建设中存在的风险变化，忽视动态监测与项目调整。
三、对改进轨道交通项目社会风险分析工作的几点建议
在社会发展的转型期，社会舆论力量和影响力逐渐增大，社会不满情绪普遍化，群众的价值观念也趋向多元化，这些新的形势给社会稳定运行埋下了隐患[4]。近年来，轨道交通项目在各大城市的建设进度逐渐加快，项目施工期和运营期对人民群众的生活影响深远，为避免、减少与控制社会稳定风险，针对目前轨道交通项目社会风险分析工作存在的问题，提出以下建议，仅供参考和交流：
（一）健全社会稳定风险评估的相关标准和体系
为促进科学决策、民主决策、依法决策，中共中央办公厅以及国家发展改革委对社会风险评估工作提出了明确的要求。因此，要进一步完善和健全社会风险评估工作标准和体系。完善风险评估的评估标准，使其规范、科学、定量化，提高报告书评估结果的可靠性。
（二）提高对社会稳定风险评估工作重视度
风险评估是一项风险和责任重大的工作，必须引起相关各方的高度重视。责任主体应给予评估机构充足的工作时间，不能仅仅为推进工作而草草了事；责任单位要积极配合评估机构，为稳评工作开展提供必要的条件；风险分析报告书编制机构，要做到不受外界的影响，科学、独立、公正地开展工作，避免报告书照搬照抄的现象。此外，评估过程中，应邀请社会学各领域专家参加评估，确保风险评价程序要求到位、分析方法科学合理、评估结论可信可靠。
（三）扩大公众参与，动态跟踪监测
公众参与的广度和深度往往直接影响工程项目的实施效果。首先可通过现场公示、电视、广播、报纸网络等多种新闻媒体，加强宣传，保障公众知情权，并提供征求意见途径，广泛征求意见和建议，保障参与权和决策权，并对项目建设整个生命周期进行监督，跟踪调查建设项目潜在的风险，维护公众的利益。
（四）重视风险应急预案
轨道交通项目建设期及运营期长，项目审批通过实施过程中随时会出现新矛盾、新问题，应重视风险应急预案，做好风险应急预案，落实风险防范措施，发生新矛盾时，要及时调整对策措施，确保将各类社会稳定风险隐患消除在萌芽状态。
