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边界冲突视域中农村征地冲突升级及去升级化

出处:论文网
时间:2018-08-25

边界冲突视域中农村征地冲突升级及去升级化

  中图分类号:D922.32 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2017)03-0084-07

  十八届三中全会要求“依法维护农民土地承包经营权”、“坚持和完善最严格的耕地保护制度”[1],而征地冲突的不断发生严重影响了农业发展和社会和谐稳定。始于20世纪90年代的农地产权及征地制度改革打乱了农民与政府之间的多重边界关系,引起边界之间的冲突,造成征地博弈局势不稳定与征地冲突规模扩大,最终导致征地冲突升级。征地冲突升级是指征地中的政府与农民的冲突在强度、广度和烈度等各个方面都不断上升或扩大的态势。征地冲突升级主要由两方面导致,一方面是征地博弈局势的不稳定性,另一方面是征地冲突规模的难以控制。

  一、边界变化与农村征地博弈局势的不稳定性

  在冲突中冲突双方之间的关系、所处场域的变化都可能推动或者抑制冲突局势的不稳定性。征地博弈局势的不稳定性是指地方政府与农民在征地过程中面对利益分歧时,推动双方采取争斗行为进行博弈的情况。农民与政府间多重边界变化,则是诱发征地冲突局势的不稳定性的主要原因。

  (一)利益边界变化导致政府与农民间约束力遭到破坏

  社会约束往往会促使冲突双方避免使用争斗策略,转而选择让步或者问题解决策略,科塞关于社会冲突的研究也表明,关系的紧密程度与冲突的剧烈程度成正比[2](P65),这也解释了在同一群体内部或者关系紧密的不同群体之间不容易产生剧烈冲突的原因。社会约束缺乏会导致稳定性遭到破坏,随着农地产权制度和征地制度改革,农民与政府间利益边界变化在两方面影响了原本的社会约束:农民与政府间的依赖关系改变及地方政府对农民群体的约束力被削弱。

  1.农民与政府间依赖关系的改变。依赖是冲突双方最复杂的约束来源,在农业税取消前,农民与政府之间存在着一种特殊的依赖关系。一方面,由于要收取农业税和“三提五统”费用,基层政府为了完成税费指标必须依赖农民的配合,往往还需要动用各种人情关系,因此农民间及农民与政府间的关系都非常密切。另一方面,当时基层政府拥有调整土地的权力,影响农民的土地收益,因此农民也倾向于配合基层政府的工作,以便有机会分得更好的土地。农民与政府间的依赖关系在当时有助于促进乡村社会的稳定性,特别是这种依赖是双向的。农业税取消后,这种依赖关系被彻底改变。基层政府不再负有收取税费的责任,因此也无需依赖农民的配合;农地承包关系长久稳定政策的实施以及发包方在承包期内不得调整承包地的政策要求,使得基层政府事实上不再掌握调整土地的权力,因此无法再以此影响农民的土地利益,农民在这方面对基层政府的依赖关系也不再存在。自此,农民与基层政府对彼此的依赖关系都大大减弱。

  2.地方政府对农民群体的约束力被削弱。农民与基层政府间依赖关系被彻底改变后,与其说二者关系是相互疏远了,不如说基层政府被农民“疏远”更为贴切。在经济层面,基层政府与农民之间由农业税等税费联系起来的利益关系被切断,基层政府无法再以此为筹码对农民生活的其他方面进行干预;在政治层面,随着中央对地方政府规制力度的不断加大和法治的推进,地方政府对农民的干预权也越来越弱化,尤其随着土地“承包权已经非常接近于所有权”,甚至有学者认为“所有权已被消灭”[3],所有权被虚置使得基层政府无法再通过干预承包地约束农民;在文化层面,农业税全面取消后,基层政府重要财政来源被切断,财政赤字无从填补,更没有多余财力提供公共产品和公共服务,农民对基层政府认同感空前降低,造成基层政权进一步“悬浮化”。由此,地方政府对农民群体的约束力在各个层面上都被大大削弱。

  (二)权力与权利边界调整与乡村场域的结构性变化

  结构性变化是指冲突一方或另一方在心理、群体作用方式、所处场域发生的变化,这些变化会影响冲突双方的战术选择,即影响冲突是否会升级。在农地产权制度变迁下,农民与地方政府间权力与权利边界发生了一系列变化。

  另外,在中央政府权力边界方面,其行使监督权的内容从主要监督农业税收缴情况,转为监督土地承包权是否存在被非法干预、土地市场化流转权能是否得到有效保障等。农民权利与政府权力的这些变化引起了国家与乡村场域关系的变化,国家对乡村场域的控制由强变弱,基层政权变为“悬浮型”[4]政权,导致乡村场域发生结构性变化,加剧了冲突局势的不稳定性。

  1.农民与政府的内外部支持。在冲突过程中,如果冲突双方都获得了支持性力量,冲突往往更加剧烈。在征地冲突中,从农民角度来看,既有群体内部支持,也有外部支持,内部支持主要来自冲突精英的力量。在关于征地冲突的研究中不乏对草根精英的研究,甚至在大型征地冲突不同阶段会有不同阶段的领袖人物,应星在《大河移民上访的故事》中就有过相关论述,这些领袖人物的共同特?c是他们能够清晰准确地表达农民群体的利益诉求,而且能够加强农民群体的认同感或者失望感,因此在冲突中扮演着重要角色。当精英人物被推举出来后,冲突的发展一方面在某种程度上看似更加有序,但另一方面实际上整个农民群体更加倾向于不妥协。在群体自我关注高的情况下,更不容易妥协,德鲁克曼发现“被选为代表的谈判者更不愿意进行让步”[5](P54),冲突领袖以代表身份与政府进行谈判的情况下,会存在对群体结果的更为强烈的关注,正是在这一点上冲突更易升级。

  农民群体的外部支持来自于对发生在各地的征地冲突的模仿行为。大量类似抗争行为的存在会对农民产生影响,因此全国范围内征地冲突的频繁发生及征地冲突螺旋升级的普遍化会为特定地区的征地冲突提供强大的精神支持,极易破坏局势的稳定性。   地方政府的外部支持主要来自用地单位。用地单位与农民在土地出让价格、用地单位土地使用权与农民承包经营权、占地方式等方面都存在着普遍冲突,因此地方政府倾向于与用地单位结成同盟共同对抗农民群体,这一有力外部支持的参与无疑促进了局势的不稳定。

  2.乡村权威多元化。在国家法律和各级政权权威之外,随着国家对乡村社会控制的弱化以及基层政权的“悬浮化”,固有的乡村家族势力对乡村场域的控制力增强;农地承包期的延长和农地市场化流转的推进,以及农地产业化经营的发展,使得农民承包经营土地收入愈加可观,出现了一批乡镇企业家为代表的新型群体;过去在国家严格控制下受到打压的乡村灰色势力也加入征地冲突中成为一股不可小觑的力量。农民群体的这一变化实际上是在农民群体内形成了多股强势力量,在征地冲突过程中,强势力量群体不仅会强化整体群体目标,而且还会形成各个亚群体目标,亚群体目标的实现往往以整体目标的实现为前提,因此多元权威的出现也会促进不稳定性,导致冲突升级。

  3.非正式治理广泛存在。乡村场域多元权威的出现必然伴随着多元权威的多元利益,为了追逐各自利益目标,各利益群体行为选择往往根据各自优势。例如,农村的家族势力与整个农村的关系都非常紧密,但在面对己方利益的时候会倾向于使用强势决定原则;乡村企业家不仅有自己的人情关系,而且在经济上占有很大优势;乡村灰色势力往往与农民和政府双方都有联系,善于使用灰色手段,极易引发暴力冲突。因此,由于非正式治理广泛存在,一方面农民与地方政府之间冲突容易升级,另一方面当各个亚群体追逐各自利益时,也极易引发征地冲突中的农民内部冲突,导致冲突更加难以化解。

  二、边界冲突与农村征地冲突规模的难以控制

  农地产权与征地制度改革引起农民与政府间边界变化并导致边界冲突,利益边界模糊引发利益分歧,权力与权利边界冲突导致农民维权意愿坚决,行动边界冲突引发暴力冲突,这三个方面共同导致征地冲突规模的扩大化。

  (一)利益边界模糊引发利益分歧

  随着农地产权制度改革和征地制度改革,地方政府与农民之间的利益边界在征地补偿款与土地增值收益分配方面变得模糊。首先,在征地补偿款方面,地方政府的补偿方案是根据国家法律规定按土地原用途前三年平均产值最高不超过三十倍的数额对被征地农民进行补偿;而被征地农民认为,征地补偿数额应符合政策中要求保证被征地农民保持被征地前生活水平的相关规定,且应按照土地市场化后以价格形式进行补偿。其次,在土地增值收益方面,地方政府认为土地归国家所有,土地增值收益也应归国家所有;但在被征地农民看来,不论是从政策要求“提高农民在土地增值收益中的分配比例”角度,还是从农地产权改革后承包权权能的完整化角度,都应分享更多的土地增值收益。此种利益分歧实际上在两种情况下扩大了征地冲突规模。

  1.被征地农民期望值的提高。一方面,随着农地产权制度改革,农民的土地承包权权能前所未有地扩大,甚至有学者认为承包权已十分接近于所有权,因此农民不可避免地产生土地私有的想象,而一旦认为土地私有化,农民对所承包土地的期望值必然相较以往大大提高。另一方面,随着农地市场化改革以及国家政策关于征地补偿及土地增值收益相关规定的提出,农民对于从承包地上产生的各种收益的期待值更高,具体来说,农业税取消后,农民承包土地所得收益即为净收益,加之土地市场化改革后赋予农民的一系列权能,使得农民经营土地逻辑不断向市场化逻辑靠拢,因此被征地农民必然会将征地补偿以及被征地后可能分得的土地增值收益与自身经营土地可能产生的市场化收益以及土地市场价格相比较,期望值由此提高。

  2.地方政府征地愿望水平的提高。地方政府征地愿望水平提高主要有两方面原因。一是地方政府征地需求更加强烈。在农地制度改革前,尤其是农业税取消前,基层政府财政收入有两个重要来源,通过频繁调整土地谋取一定利益和收取农业税以及其他土地费用,这不仅是完成当时国家要求的收取农业税的任务,也是基层政府填补财政赤字,进一步提供公共基础设施建设等的重要途径。农业税取消后,不仅这些途径被切断,而且面临更加严峻的经济增长压力,征地就成为后农业税时代地方政府财政增长的主要途径,因此地方政府征地需求日益强烈。二是地方政府在征地过程中的执行权上占有优势。从地方政府与中央政府的关系看,虽然中央政府不断规范地方政府征地行为,加强对地方政府征地行为的监督,但中央政府在数量上处于绝对弱势,监督成本高昂,且地方政府上下级之间往往存在错综?驮拥睦?益关系,两者倾向于结成利益同盟,因此地方政府在执行过程中仍然占有优势。从地方政府与被征地农民的关系看,地方政府享有绝对信息优势,从征地前的规划到征地补偿的协商,被征地农民在知情权与参与权上无疑仍然处于弱势。

  (二)权力与权利边界冲突导致农民维权意愿坚决

  一方面,随着征地改革对规范征地程序、提高征地补偿标准的不断尝试,以及农民权利意识的不断提高,农民对在征地过程的各个阶段中所应享有的权利关注越来越多;另一方面,虽然中央政府不断加大规范地方政府征地过程的措施力度,但地方政府凭借数量上的优势以及违规成本的低廉,违法违规征地行为屡禁不止。在此强烈对比之下,农民维权意愿更加坚决且难以改变,导致冲突规模扩大。

  1.承包权涉及的土地利益是农民重要利益。在冲突过程中如果激起冲突一方愿望的主要原因是重要的利益,愿望就会更加坚决且难以改变,冲突一方倾向于选择争斗而非问题解决战术,导致冲突规模扩大。在农业税取消前的相当一段时间,由于沉重的农业税再加上各种杂费,土地对农民的效用不断递减。农业税取消后,土地对农民的意义产生了翻天覆地的变化。随着农地承包权权能不断完善,尤其是承包权不仅被赋予抵押、担保权能,而且可以进行股份化,农民更加关注土地长期收益,因此在征地过程中农民维护自身权益的决心也更加强烈。

  2.明确的中央政策和媒体的强烈宣传,为农民维权提供了强力理论资源,大大提高其利益预期和成功预期。在实体权利方面,我国政策明确规定,我国征收土地原则之一是保证失地农民生活水平不下降,提高农民在土地增值收益分配中的比重。因此,农民自认为理应获得更多的补偿。在程序性权益方面,农民主要维护的是其知情权和参与权。我国法律规定征地实行两公告一听证制度,设置了诸多对地方政府的严厉规制制度,这些都为农民提供了抗争的政治和法律武器。   (三)行动边界交叠与征地冲突暴力化

  农地产权改革和征地制度改革后,乡村场域发生了新的变化:一是农地所有权被虚置,基层政权“悬浮化”,农民与基层组织间的关系前所未有的疏远;二是随着承包权权能的完整和承包权地位的提升,农地市场化流转的推进,农民土地权益得到保障、土地收益提高,乡村权威呈现多元化。在新的乡村场域特点下,乡村权威呈现多元化特点,权威多元化意味著利益多元化,为了实现特定利益,权威各方倾向于选择多元行动规则。土地使用规则不是统一的,“而是对包含不同原则的地权规则进行选择”[6],即根据当前利益的需求对规则进行选择性使用。多元行动规则的交叠,尤其是非正式规则的使用极易导致征地冲突朝暴力化方向发展。

  1.同胞剥夺。同胞剥夺指的是在集体层面上产生的相对剥夺感,与之相对的自我剥夺则是在个体层面上产生的相对剥夺感,同胞剥夺是群际偏见和政治暴力的主要根源。例如,在乌坎事件中,作为当时冲突过程中领袖之一的薛某在被捕几天后于看守所去世,且身上有被打伤的痕迹,薛某家人和乌坎村村民都要求政府给出合理解释未果,因此薛某原因不明的去世被看成是对乌坎村村民整体的加害行为,并感到群体受到攻击就是个体价值受到攻击,由此产生的沮丧感和愤怒感会极大地促进人们采取争斗行为,而后村民与政府间的对峙升级正是这种同胞剥夺的结果。同胞剥夺极易导致冲突升级。

  2.威胁战术――非正式规则的使用。为了实现一定利益目标,农民与政府双方在冲突过程中还会在非正式规则下使用威胁战术,包括“韧武器”[7]的使用、乡村强势群体的加入以及灰色势力的加入。使用威胁战术的优点在于冲突一方可能无需付出任何代价就可以赢得对方的让步,尤其是在一方所做威胁足以让对方信服的前提下,但威胁战术引发的问题也更严重。灰色势力的加入极易引发冲突暴力升级并导致冲突僵化,灰色势力加入本身在某些情况下就是为了对抗“韧武器”和乡村强势群体的力量,因此非正式规则的使用无论其合法程度如何,都极易导致冲突暴力化。

  三、边界重置与征地冲突去升级化

  (一)调整乡村结构关系与征地博弈局势的稳固

  农民与政府间约束力的破坏以及各项改革后乡村场域出现的一系列结构性变化,共同导致了征地冲突中局势的不稳定性,因此,为了推动冲突中局势的稳定性可以从两方面入手。一是合理设定农民和政府角色,重塑冲突双方间的约束关系以促进稳定性;二是通过规范参与冲突过程的各主体行为,避免暴力行为的出现。

  1.合理设定农民、政府角色与约束关系的重塑。要改变当前地方政府与农民关系松弛的现状,必须在旧有约束关系被打破的基础上,重新设定农民与政府角色,重塑双方良性的约束关系。其一,合理界定土地所有权,完善土地承包权,使农民成为享有充分权利的土地承包经营者,将政府角色转变为农民行使承包权、经营权过程中的监督者。当前我国土地承包是承包权愈加完善,农民承包经营土地的权能更加丰富,作为土地所有权主体的基层组织汲取能力减弱、所有权在承包期内对承包权的干预被取消,一旦征地行为发生,基层组织试图通过征地各个环节谋取利益,造成对农民利益的损害。这实际上是二者角色在产权改革后没有及时调整导致的。因此,随着承包经营权的扩充,作为承包经营权主体的农民角色范围也应扩充,其不仅是承包经营权能的行使者,征地过程中征地规划、征地补偿都与其关系更为密切,被征地农民应该成为参与征地过程的谈判者,以及征地补偿的最主要接受者;基层政府作为所有权主体其权利范围缩小,相应角色也必须取消,否则必然导致冲突,其作为代表农民群体与征地政府谈判者角色,以及代表农民群体接受补偿再进行分配的角色都应取消,将相应权利让渡给被征地农民,而作为所有权主体其在将来扮演的重要角色应是对承包经营主体行为的监督者,包括对其经营土地、流转土地行为的监督,对被征地农民在参与征地过程中行为是否损害其他农民以及村集体利益的监督等。其二,农地非农化市场建立后,农民和用地单位成为土地交易的直接参与者,政府的中间人角色应转变为对土地交易双方行为的监督者,对双方交易行为是否合法,交易程序是否公开透明进行充分监督,保障农地非农化市场健全、有效运转。这种角色转变不仅使双方觉得更加清晰,而且是在产权改革后在农民与基层组织间建立了一种新的约束关系,能够推动局势的稳定性。

  2.规范征地参与各主体行为避免暴力化。随着乡村权威多元化特点的出现,尤其是灰色势力参与到乡村场域活动中来,暴力化成为影响局势稳定和冲突升级的重要原因,为了尽量减小暴力冲突对征地过程的影响,可以从两方面着手。

  其一,必须规范参与征地过程各主体的行为。我国的征地制度改革已经开始缩小征地范围的尝试,这是触及征地问题本质的探索,也将成为未来的发展方向。在未来的农地非农用征收过程中,非公益用地由农民与用地单位依照相应程序及法律进行土地交易,公益用地采用协议征购为主、强制征收为辅的方式进行,政府不再垄断整个征地过程,另外可以通过对政府提取土地增值收益方式的配套改革。由此,征地利益与政府之间关系的改变将彻底改变政府行为,也将使政府与用地单位之间的利益剥离,避免二者结盟共同谋取利益。针对用地单位和农民,对前者要加强监管,培养其守法经营意识,对其违法行为加大打击力度;对后者,要加强法制思想教育的宣传力度,培养其合法行使各项权利的能力,积极参与到政治生活中去。其二,必须加大对灰色势力及以灰色势力为手段进行博弈的打击力度。加强打击力度会让参与主体对违法成本产生清晰的认知,弥补单纯进行法制教育引导的空缺,有效减少违法行为。

  (二)利益及权利边界重置与征地冲突规模的压缩

  1.市场型征地制度的建立与利益边界清晰化。在产权制度和征地制度改革后,一方面农民对土地的长久规划及“土地私有化”的想象使其对土地收益投入更大关注,权利意识的提高及国家征地保护政策的提出为农民维护征地利益提供了依据,另一方面“土地财政”迫使政府想方设法通过征地谋利益求发展。在现有的计划型征地制度下,政府在整个征地过程中处于垄断地位,必然导致冲突规模的扩大,因此要去升级化,必须重新进行制度设计,建立与市场化产权制度相适应的市场型征地制度。市场型征地制度,即缩小征地范围,非公益用地完全进行市场化供给,农民与用地单位作为参与主体依照法定程序进行土地交易,这种方式可以将政府从土地交易中分离,让农民与用地单位直接协商,保障双方利益;同时避免土地价格畸形,保障土地资源得到有效利用。对公益用地,建立协议征购为主、强制征购为辅的征地制度,最大程度保障农民利益和土地资源有效利用。为了市场化征地制度有效运行,必须建立相应的监督和协调机制,对农民和用地单位的土地交易行为、公益用地政府征地行为进行监督,并在农民与用地单位就土地交易过程出现矛盾或者公益性用地征地过程中产生分歧时启用协调化解机制。市场型征地制度的建立能够使征地制度与产权制度相适应,明晰各主体利益边界,有效避免由利益分歧引发的冲突规模扩大,   2.产权重新界定与权利边界清晰化。产权制度改革带来的农民土地承包权能扩大、基层组织土地所有权部分权能的实际萎缩,与征地过程中双方权利行使产生矛盾,导致权利错位引发所有权主体对承包权主体利益的实际损害,需要?Σ?权进行重新界定,赋予所有权和承包权主体在征地过程中与市场化产权制度相符合的权能。首先,重新界定所有权,需要基于产权市场化改革后所有权权能萎缩的现状以及征地制度改革的未来发展的需要。由于农地承包期“长久稳定”政策实施,承包地在第二轮承包期满后进行调整的可能性并不大,征地行为对被征地农民的利益影响最大,所有权主体在征地过程中代表农民与政府进行谈判、接受补偿款并进行分配显然不合理,且极易引发农民群体内部冲突,将这部分权利让渡给被征地农民,所有权主体仅保留其作为所有者应享有的补偿权,既划清了权利边界,又保证了利益完整。其次,进一步完善承包权。基于所有权的重新调整,为了被征地农民以及其他利益相关农民在征地过程中能够更好地行使权利,必须在现有权能的基础上,加入真实而有保障的知情权、参与权、补偿获取权、纠纷解决选择权等内容。我国征地制度改革为了保证农民相关权利也进行了一些尝试,包括两公告一听证制度、确认土地调查结果、确认征地报批材料等,但实际实施情况堪忧。为保证征地过程中农民权利,必须以法律形式将这部分权能加入承包权。

  3.征地程序的重塑与冲突化解机制的重建。导致冲突升级难以化解的一个重要原因是,冲突升级往往呈螺旋式,要真正实现冲突去升级化必须重建有效的冲突化解机制,这样才能避免前一次升级的规模及结构性变化再次引发后续冲突升级。其一,征收过程的重塑,赋予农民与政府平等参与征地过程的权利,特别是保障农民参与征地过程的程序性权利,保证信息对称、平等协商;同时引入第三方作为调解者参与征地过程。中立第三方的参与有助于冲突的化解,在征地过程产生纠纷时引入第三方化解机制有利于避免冲突升级。其二,土地增值收益方式的重置。要从根本上避免征地后冲突再次升级,就必须改变当前征地过程中各主体的短视行为,将土地增值收益分配从各主体分别分配多少更为合理转变为按何种方式分配更为公平。最好的方式就是以收税的方式分配土地增值收益,一方面可以避免短视行为,保护土地资源,维护社会公平,另一方面可以避免征地结束后因土地增值收益分配再次产生分歧、冲突再次升级。其三,农民话语权的重构。话语权作为一种资源,具有资源的普遍属性――有限性,作为享有话语权的两大主体之一的政府如果在征地过程中垄断了话语权,必定导致农民话语权被剥夺。“知情权是话语权利系统的起点,参与权是话语权利系统的核心,表达和监督权是参与的具体表现形式”[8]。因此,知情权、参与权、监督权要作为征地过程中农民话语权建立的重点,只有在此基础上进行的公共活动才可能最终达成共识。

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