区域间公共品利益外溢的财政诱因分析
一、财政体制的影响
1.统收统支财政体制的影响
从建国到1980年，中央财政对各地方的财政体制均属于“统收统支”的财政体制，同时考虑各地财力的差别，中央财政对地方财政进行了一定程度的调节。如1979年，在未计入中央补助收入之前，东、中、西人均财政收入分别为147.4元、63.8元和43.7元，计入中央对地方的补助收入之后，三个地区人均财政收入分别为175.3元、86.9元和80.6元。
统收统支的财政体制，一定程度上缓解了新中国成立初期百废待兴与国家财力分散的矛盾。但这种高度集中的财政体制在促进社会生产力持续发展、调动地方财政增收积极性等方面存在着种种弊端。在“大锅饭”体制下，地方财政收入越多，向中央上缴也越多，地方能从财政收入的增长部分中得到的好处很少，出现了“鞭打快牛”的现象。
2.财政包干制的影响
在制定财政包干制时，考虑到区域间地方政府财力的均衡，中央政府要求东部地区收入较多的省市向中央财政多上交一部分收入，中西部地区收入较少的省、自治区少上交一部分或由中央财政适当补助一部分。包干制中确定基数的原则有利于支出规模较大的东部地区，不利于支出规模较小的中西部地区。各种不同包干制方法的确立更有利于东部沿海发达地区，使这些地区由于经济增长所带来的财力的增加大多都留在了当地。
3.分税制财政体制的影响
1994年实行的分税制财政体制按照“存量不动、增量调整”的原则。由于中央和地方政府在事权财权划分和基数返还等方面未能达成一致，在分税制的实施过程中，采用基数法，以1993年为基期年，东部地区扩张基数的能力远高于中西部地区，中西部各省财政收入基数低、增长慢，获得的税收返还量也就小，进一步固化了财政包干制下形成的财力不均衡格局；各地的税收返还数额与其两税的平均增长速度挂钩，导致了税收返还与地方自身财政能力成正比的机制，实际上这种不合理的税收返还政策对区域间经济发展差距起了“逆向调节”的作用。从而导致在分税制体系之下，区域间的差距表现出进一步拉大的趋势。
二、税收政策的影响
1.税收优惠政策与东部地区经济发展
改革开放以来，为了搞活企业，引进外资，扩大对外经济联系，我国的税收优惠政策更多的侧重于区域性优惠，经济发展的重心在东部沿海地区。
政府对东部地区实行的税收优惠政策强化了东部地区的“积聚效应”。由于政府对经济特区和沿海城市实行的税收优惠政策，使得本来要扩散的工业反而继续留在沿海城市，这实质上延缓了中西部地区和贫困地区的转机。东部地区经济成分构成与中西部地区经济成分构成不同，东部地区中非国有经济成分大于中西部地区。因此，投资主体多元化不利于国有经济份额较大的中西部地区而有利于非国有经济比重较大的东部地区，国家政策对非国有企业的倾斜实际上就成为对东部沿海发达地区的倾斜，从而使东部地区在吸引外资方面占据了绝对优势，客观促进了东部地区的发展。
2.税收权限的影响
长期以来，我国税收体制一直延续计划经济时期所形成的高度集中的中央统一立法体制。中央政府适度集中税权，特别是税收立法权是必要的。但地方税收立法权的缺位会对地方经济产生不利的影响，一方面，在立法权高度集中于中央、地方无权开征新税种的背景下，致使地方无法根据本地经济发展的特点开辟新的税源；另一方面，我国地域辽阔，地方经济发展各有特色，区域间经济发展不均衡，如果对各区域无差别地使用相同的税种、税率，就不可避免发生税收政策与实际不相符合的问题。这大大影响了地方政府组织收入的积极性，造成地方政府特别是西部地区的地方政府过于依赖中央政府的财政转移支付，妨碍地区经济的健康发展。
三、转移支付制度的影响
在实际经济生活中，地方政府提供的公共产品和服务有可能产生外溢性，使一些地方政府只考虑自身利益，将不会提供充足的公共产品和服务。科学、规范的转移支付制度通过补偿地方政府提供的公共产品和服务外溢，提高公共服务效率。
我国目前的转移支付在调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距及促进地区间基本公共服务水平的均等化方面的作用非常有限。由表1可以看出，各地区在转移支付前财政自给能力存在很大的差别，中、西部地区人均财政收入均低于全国平均水平，中央政府财政转移支付以后，虽然各区域的财政保证有所变化，但东部地区财力保证系数仍然高出中西部地区很多。
表1 转移支付前后各地区财力保证度
资料来源：根据历年《中国财政年鉴》计算而得，表中数据为1994-2004年10年平均数。
四、财政相关政策对经济要素的影响
1.非均衡战略对资源的影响
改革开放初期，我国实行非均衡区域发展战略，东部地区拥有资金和技术优势，中西部地区利用自身的资源优势对东部地区进行资源支持。传统体制下政府对自然资源价格的控制，使中西部地区的资源优势与价格优势相背离，造成了我国非再生资源的开采和消费偏离最优路线，政府开发能源旨在为国家整体经济目标服务，并不以发展地方经济为主要目标，资源富饶的中西部地区的资源并不是为本地区经济发展服务，而是为全国经济发展的方向服务，这使得中西部地区无法依靠自然资源的比较优势发展起来。
2.国家投资政策对资金的影响
政府的政策直接影响到中央政府的财政拨款规模和区位选择，而且对外资规模和区位选择、对同级外区资本流入的产生巨大影响。
资金是市场经济中最活跃的因素，它具有较强的逐利性，从市场的角度说，市场主导的资金在利润引导下主要投向投资回报率高的东部地区，落后地区资金流入发达地区，本是符合市场经济规律的，但由于政府政策的倾斜，使资金从欠发达地区流入发达地区，加剧了区域差距。1989-1993年，我国各地区实际利用外资618.8亿美元，其中东部地区实际利用外资达544亿美元，占87.9%，中、西部地区实际利用外资只有43.4亿美元和31.4亿美元，分别占实际利用外资总额的7%和5.1%。
3.区域非均衡对劳动力的影响
目前，东部沿海地区从内陆地区吸收了大量的劳动力，劳动力流动主要表现为农村进入城市、西部流向东部。据《中国农民工调研报告》显示，当前我国外出打工的农民工数量为1.2亿人左右，进城的民工约为1亿，跨省流动就业的农民约为6000万，跨省劳动力90%来自中西部，82%流向东部地区。中西部地区输出的大多是青壮年劳动力，其中的大多数人已在当地接受过基础教育，因为自身拥有强健的体魄，才得以在东部沿海发达城市找到工作。但是，东部地区没有对这些劳动力进行基础教育投资，就直接使用中西部地区的青壮年劳动力，中西部地区成了人力资源的输出地。
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