吉林省新型农村社会养老保险制度研究
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1004-9339(2009)04-0109-04
吉林省是农业大省，农民养老是其现代化进程中不可回避、必须解决的问题。党中央、国务院提出到2020年建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标。随着我省经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击、农村人口老龄化的到来，以家庭养老为主的农村养老制度已越来越不能满足农村养老的需求，建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。如何建立一套完整又切实可行的新型农村社会养老保障制度已越来越受到吉林省各级政府的关注与学者的思考。按照党的十七届三中全会精神，妥善解决农民的养老问题，对于完善我省的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标，具有重要意义。
一、吉林省农村社会养老保险制度的现状
我省农村社会养老保险始于1993年初，按照民政部印发的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号)要求，我省在部分县市开始建立农村社会养老保险制度。到1999年末的高峰时期，全省有730个乡镇、3344个村开展了养老保险业务，参保人数达到20.3万人。但随着形势的发展，由于农村养老保险政策本身缺乏吸引力，特别是2000年以后国家利率调整等政策因素，影响了农民参保的积极性、主动性，业务量开始萎缩，呈逐年下降趋势。由于“老农保”在制度设计上存在筹资渠道单一、公共财政支持缺位、集体补助难以落实和农民缴费困难等问题，对农民吸引力不强，加上国家在全国范围内对“老农保”工作进行整顿，使全省农村社会养老保险工作一直处于停顿和维持状态。截止到2007年底，共有参保人员74762人，领取养老金人员1305人，基金滚存结余7170万元；2007年养老金发放334.78万元。为贯彻落实党的十七届三中全会精神，按照科学发展观要求，落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所确定的农村社会养老保险发展目标，推动全省农村社会保障工作，我们课题组最近深入到长春、吉林等地的部分县市，调查了解农村社会养老保险制度有关情况，通过听取县乡政府情况介绍、与部分农民座谈、抽样问卷调查等方式，对我省当前农村社会养老保险现状有了进一步了解，为如何推进全省农村社会保障制度建设拓展了思路。
1 建立了适合农民工特点的养老保险办法。在我省工业化、城市化化的进程中，农民工已经成为我省产业工人的主力军。根据国家要求，结合实际情况，我省将稳定就业的农民工纳入到城镇养老保险制度范围，及时出台了《吉林省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，规定用人单位要为农民工缴纳养老保险费；农民工参保并履行缴费义务后，可与城镇企业职工一样享受养老保险待遇；农民工间断就业或返乡期间不缴纳养老保险费，重新就业后可接续基本养老保险关系；从事灵活就业的进城务工农民，可以比照城镇个体工商户政策，自愿参加城镇企业职工基本养老保险。这些规定清除了农民参加基本养老保险的政策障碍，赋予农民工参加城镇企业职工基本养老保险的同等权力，在国家农民工养老保险政策上实现了突破。
2 被征地农民社会养老保险政策框架得以确立。随着我省经济的快速发展和城市化进程的加快，非农业建设用地需求越来越大，导致大批失地农民沦为介于农民与城市居民之间的特殊的社会群体。2005年，省劳动保障厅等部门联合下发了《被征地农民基本养老保险指导意见》，提出我省解决被征地农民养老保障的基本原则，积极推动各地建立被征地农民、村集体、政府分别负担缴费的基本养老保险制度。政府出资比例不低于20％，鼓励有条件的地区加大对被征地农民参保缴费的补助比例。被征地农民缴费、集体安置补助费、土地补偿费参保不足部分由政府从国有土地有偿使用收益中补足，切实体现政府解决被征地农民养老保障问题的责任。截止2008年12月末，有25个市(县)出台了本地的被征地农民基本养老保险办法，各地在制度上明确了参保对象和范围、资金筹集模式、保险待遇标准，并根据当地城镇(农村)居民最低生活保障标准的变动及社会统筹基金的承受能力等因素适当调整。
3 积极探索建立新型农村社会养老保险制度。按照十七大“加快建立覆盖城乡居民社会保障体系”的要求，我省在国家有关部门指导下，经过全面细致的考察学习，决定从农村计划生育独生子女户人手，探索建立新型农村社会养老保险制度。从2007年下半年开始，经测算论证后，形成了我省农村独女户夫妇养老保险政策框架，确定2008年在部分县市开展试点，2009年逐步扩大试点范围。同时根据国家统一部署，研究制定我省新农保制度，建立和推动全省农民养老保险工作。2008年6月12日，吉林省首家新型农村社会基本养老保险暨被征地农民基本养老保险试点在吉林省和龙市启动。该市试行的新型农村社会基本养老保险制度，以个人缴费为主，财政补贴为辅，有条件的村集体适当补助，引导农民以村为单位自愿参保。凡具有本市农村户口，年满16周岁以上从事农业劳动的人员均可参保。个人缴费额度，以上年度农民人均纯收入的100％至300％确定基数，按不低于6％的比例缴费；有补助能力的村集体，按不超过6％的补助标准为村民缴费，补助费记人参保人员个人账户；如村集体无补助能力，村民则须按12％的比例缴费；市财政按实际参保人数，以每人8％的补助标准拨付保险补助费，费用纳入每年财政预算，专款专用。
二、吉林省农村社会养老保险存在的问题
我省在农村社会养老保险制度建设方面进行了一些有益探索和实践，但覆盖面窄，保障水平低，难以满足农民对社会养老保险的需求，与国家健全农村社会养老保险制度要求还有很大差距。我省农村社会养老保险工作发展困难较多，既有经济发展水平低的客观因素，也存在政策上的不完善和工作上不到位的原因。主要有以下几个方面：
1 家庭养老仍然是农民养老的主要形式。以家庭养老为主的农村养老制度已越来越不能满足我省农村养老的需求，与农村经济社会发展对农民养老保障的要求不相适应。目前，农村老年人口的晚年生活主要依靠子女或其他家庭成员供养，仍然延续着几千年来中国传统的养老方式。据调查，在农村老年人口中，靠家庭成员供养的占85.45％。随着经济的发展与观念的转变，传统联合型的大家庭逐渐解体，家庭的赡养功能大大弱化。同时，随着农村剩余劳动力转移数量的不断增加，一些青年农民纷纷外出务工，家里老人生活无人照料，供养老人成为农村家庭的沉重负担之一。由于农村老年人口缺乏必要的社会保障，成为经济上最弱势的群体，以至于老人赡养纠纷时有发生。如果不及时改善农村社会保障状况，将严重影 响农村经济社会的稳定和发展。
2 原有农村养老保险制度设计缺乏保障和激励机制。虽然在农民向个人账户内存入保险费的同时，有的村集体给予一定额度的资金作为补贴，但由于没有社会统筹作为保障，政府在农村养老保险中承担的责任有限，使农村养老保险不具有通过国民收入再分配来实现社会共济保障的功能，无法体现社会保险共济性优势，是一种储蓄型养老保险模式。农民在达到领取待遇年龄后，养老金水平的高低只取决于其个人账户储存额的多少。保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活；再加上这部分存在银行的资金增值幅度比较小，如遇通货膨胀则很难达到养老保障与经济发展水平同步发展的目标，与城镇职工养老保险存在很大的差别。以蛟河市为例，目前在59名享受老农保待遇农民中，有46人领取数额低于当地农村低保标准，有37人月领取金额不足50元，其中最低月领取额仅有6.63元。用农民自己的话说：“参加社会保险跟把钱存在银行差不多，到头来还不是自己养自己”。
3 农民实际收入水平不高，养老保障支付能力不强。近年来，我省粮食产量增加，农民家庭人均纯收入增长较快，但按可比价格计算，实际增长幅度与城镇居民相比差距还很大，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料进行再生产后所剩无几。2007年，我省农民人均纯收入为4190元，与经济发达省份相比，仅刚刚解决燃眉之急。尽管农民对养老保险的期盼很强，但对用于长远打算的养老保险参保缴费尚无力顾及。我们在磐石市烟筒山镇新发村抽样问卷调查中发现，有46％的农民对社会保险政策不了解。在目前最迫切需要解决的各项保险中，将养老保险排在第一位的占78％，说明农民对未来养老保障的需求非常紧迫，只是由于自身支付能力较弱，导致农民对社会化养老保障的需求望尘莫及。
4 农村集体经济发展水平低，对农村养老保险支持力度小。通过调研了解到，我省自2004年免征农业税以来，村级的收入只有财政的转移支付，平均每村年转移支付3.2万元左右，极少数村有机动地的发包收入，村办企业更是廖廖无几。全省大多数村集体，除去用于义务兵优抚、供养农村“五保”人员和维持自身运转外，几乎没有能力为养老保险提供资金补充。由于集体经济组织难以担当起在农村社会保障体系中所应扮演的角色，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，这导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。因此，农村社会养老保险退化为商业保险，缺乏社会保险应有的社会性，对农民的吸引力大大降低。舒兰市的村干部说：村里想要搞点啥建设，必须按照“一事一议”的规定进行筹资筹劳；如果“一事一议”不成，农民不同意，再好的事也做不成。
三、建立新型农村社会养老保险制度的措施
我省的农村人口占人口总数50％以上，新型农村社会养老保险制度的建设关系到农民目前和将来的生活安全和生活质量的提高，关系到我省全面小康社会目标的实现，关系到我省社会主义和谐社会的建设。建立新型农村社会养老保险制度，是我省新农村建设中一个必须放在头等地位的重要任务。农村社会保障的发展程度直接制约着整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。要确保我省农村新型社会养老保险制度顺利推进，应采取以下措施：
1 强化政府责任意识，加大财政投入力度。在建立农村社会养老保险制度过程中，政府承担着不可推卸的职责。尽管近年来各级政府在这方面的投入不断加大，但由于历史欠账较多，与城镇相比，政府对农村社会保障的投入还远远不够。为此，各级政府要按照十七届三中全会的要求，把建立农村社会养老保险制度列入当地经济社会发展规划，调整财政支出结构，加大财政补助力度。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式，政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴，为农村发展打下和谐稳定的基础。在目前我省经济总体发达程度不高，财政不可能拿出大量资金用于农村社会保障投入的情况下，建议省政府积极向国家反映，逐步调整目前国家对农业的补助政策，将国家对农业的补助方式由单纯“直补”变成多种方式、多种渠道同时进行；即在保持原有“直补”水平不变的前提下，通过改变资金使用方式和渠道，重点增加对农村社会保障的投入，这样不仅为农村社会保障发展提供了必不可少的动力，也充分体现了国家在农村经济社会发展过程中的主导地位。
2 建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障全覆盖，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先，分地区推进。在贫困型农村，养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助型养老金来进行，建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村，农民基本生活需求已得到满足，应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障，同时积极进行新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中在中部地区和城市的近郊，农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次，分人群实施。在同一地区内部，由于其人群就业方式和生活方式的不同，不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的，针对这一点，必须分批推进不同人群的养老保险。
3 加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。吉林省农村社会养老保险办法基本上是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性。法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在国家拟定《社会保险法》的同时，吉林省拟定《吉林省农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。应根据我省农村经济社会发展的实际情况；在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保障。
4 妥善解决与其他社保政策的转换、衔接问题。随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等，势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，承认农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移、衔接等问题。四是建议加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。
