我国金融控股公司外部监管研究
中图分类号：DF411.91 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0138-01
所谓金融控股公司，就是以控股公司形式构成的金融企业集团。根据1999年2月国际上三大金融监管部门――巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合发布的《对金融控股公司的监管原则》，金融控股公司被定义为“在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务，同时每类业务的资本要求不同”。
1999年以后，受美国《1999年金融服务现代化法》的影响，我国分业经营政策出现了适度放松和调整，我国投资银行和商业银行也进行了混业经营的初步探索。金融控股公司这一组织形式不仅有利于混业，而且也是金融机构实现规模扩张和资源整合的极佳方式，所以混业经营是国际金融业发展的趋势。在我国金融发展实践中，银行、证券、保险之间的联系不断加强，金融业务相互渗透的局面逐步形成，金融机构相互持股现象逐渐增多，呈现出统一经营的发展趋势，已经出现集团式、银行控股式及实业企业控股式的事实上的金融控股公司。在资本市场尚不成熟的情况下，金融控股公司模式是我国金融体系从分业经营逐步走向混业经营应采用的“渐进路线”。
二、金融控股公司的风险和发展中的问题
以金融控股公司为代表的金融组织创新已超越了相应的法规制度和监管范围，分业监管模式已不能适应金融业的快速发展，实践中需要更好的监管模式来有效防范金融控股公司面临的风险。一方面，中国的金融控股公司因股权单一、无法形成合理的法人治理结构，国有股或国有企业参股使这些公司仍然处于形似股份制、而管理理念和结构还是旧框框的状态；另一方面，由于我国各种类型的金融控股公司是在分业经营的政策下在没有法律规范的前提下自发产生和发展的，由于金融体制内外的因素，存在很多问题。如金融控股公司的法律地位不明确、公司治理存在结构问题、风险防范和内控机制不健全以及监管制度没有建立等。而且金融集团的模式如何选择，集团自身能否直接从事金融业务，下属公司之间可否间接持股，如何预防金融集团内部的不良交易等都找不到统一的法律依据。
目前，我国不仅没有针对金融控股公司监管的专门立法，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等金融法律体系的主体法律法规也没有针对金融控股公司的明确条文。虽然银监会、证监会、保监会在2004年6月28日共同发布《中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，对指导原则、职责分工、信息收集及交流与沟通机制几个方面做了规定。《中国人民银行主要职责、内设机构和人员编制》（简称“央行新三定方案”）中也规定：人民银行金融稳定局“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交差性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”，这意味着由人民银行牵头的“一行三会”监管体制在规则层面正式确立。但不论是《备忘录》，还是“新三定方案”都属于规章制度，不具有普遍约束力。立法上的缺失，导致金融控股公司的监管处于无法可依的法律环境之中。
三、对金融控股公司的监管协调
在目前我国分业监管体制下，对金融控股公司的监管应当明确牵头的监管机构，但究竟由谁作为主管机构学界存在着不通的观点和主张。很多学者认为：对于主业优势明显的金融控股公司，可以由其主业所归属的监管机构承担主监管者；而对于金融各业规模比较均衡的金融控股公司及产业型金融控股公司的监管，可以考虑由人民银行作为主协调人，负责牵头监管。在子公司的监管层面，由各监管机构进行分业监管。
笔者认为，在目前我国的金融体制下，主监管协调有着合理性和现实可能性，与我国目前的金融发展和监管现状基本适应。首先，这是一种成本较低的制度安排。其次，由于我国金融控股公司的发展还处于初级阶段，所以，主监管制度能够适应目前金融控股公司的发展实践和复杂程度。再次，我国金融监管机构在各自领域已经积累了相当的经验和丰富的技能，有能力承担对金融控股公司的监管。当然，在坚持和完善现有的主监管制度的基础上，利用人民银行具有的信息优势，重点加强其对金融控股公司和交叉性金融工具的监测职能，并根据货币政策和系统性金融风险防范的需要，人民银行应积极参与相关标准与政策的制定与协调。同时，应赋予人民银行为执行货币政策或防范金融风险而享有一定的对金融控股公司的监管权。但日常的监管工作仍应按照主监管制度确立的原则和权限赋予三家监管机构行使，对于一些无法界定监管责任的业务，则应充分发挥金融监管协调委员会的功能，由其协调并指定一家金融监管机构按照金融业务的功能实施监管，防止各个监管机构相互推诿或争抢，从而实现监管的安全和效率。
作者单位：中央财经大学
作者简介：赵辛艾、郝翠娟，中央财经大学在读研究生（经济法学专业）。
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