西部民族地区农村义务教育政府供给研究
中图分类号：G522.3文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）03-0226-02
对于义务教育这类可持续发展的纯公共产品，政府切实担负起第一责任，逐步调整公共教育政策的方向，建立更健全的教育供给制度作为支撑。 “十一五”期间，中央政府制定和实施国家中长期教育改革和发展规划纲要，全国财政教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%；全面实现城乡免费义务教育，所有适龄儿童都能“不花钱，有学上”。政府的供给力度持续增加以及相关政策的出台，使农村义务教育取得了巨大的成绩。但是，西部民族地区农村教育事业的发展仍比较落后，滞后于经济的发展，与经济发展形成“一快一慢”的鲜明对比。在西部民族地区的农村，还有不少乡镇连九年义务教育都不能完全普及，特别是初中教育，辍学的学生很多。如何让西部民族地区农村孩子享受同东部城市孩子相同的教育服务，实现教育均等化，是目前急需解决的重点问题。
一、临夏民族地区教育发展现状与存在的问题
（一）东乡民族自治县的现状
随着国家对义务教育供给的力度不断加大，“两免一补”政策的稳步推进，西北民族地区的义务教育成绩显著，发展迅速。以全国最贫困的东乡族东乡自治县（属于国家四类区）为例，这几年来在义务教育办学方面初有成效，下表1数据说明东乡县近几年办学规模不断扩大，教育经费不断增长，办学条件明显改善教师数量稳步增长，学历达标率不断提高，教学质量明显提高，青壮年文盲率大幅度下降。
（数据来源于临夏回族自治州教育局）
（二）东乡民族自治县义务教育存在的问题
东乡县在民族教育全速发展的同时，还隐藏着很多的问题。
1、教育基础薄弱，普九质量低下。全县在2010年虽已通过了州政府“两基”达标验收，但部分乡（镇）由于基础条件差，基础教育底子薄，达标层次不齐，巩固提高任务还十分艰巨。在全国56个民族中，东乡族平均受教育年限最低，青壮年文盲率最高，县人均受教育年限仅为3.5年，与全省7.04年、全州4.6年相比，分别相差3.54年和1.1年。这也是东乡县经济社会发展滞后的原因之一。
2、教育师资供给不足，教学水平总体不高。全县现有教师数与“两基”验收标准相比还差1000名。现有的720名代课和临时聘用教师学历普遍较低，教学能力不强，在一定程度上影响了教师队伍整体水平。
3、教育经费短缺，基础设施供给不足。目前东乡县18个中心小学需要装备综合实验室18个，需要建设资金50万元；全县中小学图书总藏量为46万册，尚缺图书25万册，需购置资金150万元；为全县137所村校配备“两箱三仪”，需要购置费150万元。2009年全县的中小学校舍D级危房118912平方米，需要重建的D级危房占校舍总面积的54.7%。全县211所学校中至今无一所寄宿制学校。东乡县地处青藏高原边缘地带，高寒阴湿，山多沟深，交通不便，大部分小学生家离学校2.5公里以上，每天走读上学，给入校学习带来了较大影响。东乡县域经济发展滞后，县穷民穷问题突出，教育经费投入难以满足教育事业快速发展的实际需求。
二、临夏教育供给存在问题的原因分析
（一）教育经费供给不足
西部民族地区农村义务教育经费总量呈逐年上升趋势，运转状况比以前明显好转，但是经费在总量上还是相对不足，大多数乡村学校只能维持最基本的运转。公用经费不足、寄宿生补助标准偏低、生活条件较差是当前西部民族地区农村义务教育经费运转中最突出的问题。笔者调查发现西部民族地区农村小学的公用经费普遍紧张，只能勉强维持运转，办学条件差，学校教学设施简陋，缺乏必要的实验设备和文体活动的设施，教师缺乏必要的培训经费。调查中发现，很多农村小学除了教室、国旗台就只有一个土操场和两个篮球架，基本上没有任何文体设施。在部分偏远山区的村小学，甚至缺乏必要的供暖设备。正是由于教育资金的短缺，合理配置教育资金就特别重要。目前西部民族地区义务教育经费供给不足、资金的配置结构不合理，是造成义务教育教学条件差、义务教育质量不高的一个重要原因。
（二）教育供给体制不合理
西部民族地区农村义务教育教学条件普遍差主要是体制上的原因，当前我国农村义务教育实行“在国务院的领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，这一供给体制有待于重新定位。虽然我国在义务教育供给政策上向西部地区倾斜，但是由于西部民族地区民族县的经济条件非常差，难以承担起与中央政府分担的20%教育投入，如临夏州东乡县、积石山县等县级财政的自给率还不足20%，基本上都属于“吃饭财政”，根本不可能起到教育投入“主渠道”作用，根本无法保障公用经费和校舍等的改造。西部民族地区落后的地方经济无力担负起民族教育配套资金的重担，我们把教育投入的责任交给了没有经济承受力的县级政府，使投入责任与投入力量的矛盾越来越尖锐，显然属于行政决策上的失误。
（三）监督不到位
农村义务教育的公共供给缺乏健全有效的监督机制，加之西部民族地区经济落后，地方政府都不愿提供关系农民生存和发展的、见效慢的诸如义务教育等纯公共产品，而热衷于办企业创收，或者搞一些“数字工程”、“政绩工程”。作为供给主体的地方政府，越来越丧失主渠道的作用，集体经济组织功能弱化，其他供给渠道又没有形成。供给渠道的单一，反映了民族义务教育产品供给系统的残缺。而中央政府并没有对地方政府在教育方面的投资力度给予有效的监督。
三、完善西部民族地区农村义务教育供给的对策和建议
（一）加大国家财政对义务教育的投入
义务教育属于纯公共产品性质，其教育支出应该按照“均等化”的原则来分配，应按照保证各地区的孩子能享受到基本一致的义务教育服务为目标来进行。根据近几年中央政府的工作报告中的规定，国家在师资、财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育，同时中央应重点支持那些在教育上需要追赶的少数民族地区。义务教育经费保障机制改革的实施使供给主体有所上移，但是西部民族地区的义务教育在低水平的运转、公用经费不足、寄宿生补助标准偏低、偏远山区教师待遇低等问题还比较突出。为此中央财政还要继续进一步加大对西部民族地区的义务教育经费投入，提高公用经费、寄宿生的补助标准和偏远山区教师的津贴待遇。
（二）强化上级政府的投资责任，建立完善的民族地区义务教育供给体制
教育成本分担理论要求，教育成本的分担在遵循“利益获得”原则的同时，也要遵循“能力支付”原则。由于西部民族地区基层财政绝大多数都是“讨饭财政”，无法为义务教育提供充足的经费，中央、省级财政理应担当起教育均等的重任，强化在西部民族地区义务教育投入方面的责任。
笔者建议国家根据各地经济发展水平，把全国592个国家贫困县（其中少数民族贫困县257个）分为义务教育投入“以省为主”、“以中央为主”两种类型，在少数民族地区建立以中央、省财政为主的义务教育经费投入体制，建议比例：中央财政50%（承担教师工资、部分学校危房改造专项资金和国贫县的杂费减免），省市财政50%（承担教师津补贴、其余学校危房改造专项资金和学校公用经费、省贫县的杂费减免，直属中小学教师的事业费和基建经费）。这样，使中央财政投入和省级财政成为民族地区义务教育的财源。这样一来就重新调整了西部民族贫困地区义务教育经费来源格局，重点加强了中央和省级政府对民族贫困地区义务教育的投入水平，若能推行，能够从根本上解决西部民族地区义务教育经费严重不足的问题。
（三）鼓励社会力量办学
由于义务教育的公共产品特征，使得社会力量在义务教育领域办学盈利困难、甚至正常运转都不容易，国家应给予其一定程度的财政资助。虽然国家在2002年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，但是民办中小学教育在西部地区甚至是我国的发展还是很缓慢，在临夏州、甘南州两个近二百多万人口的地区，民办中学只有1所，小学3所。主要原因在于：一是公办学校教师一旦进入民办学校就很难返回原有身份，职称晋升也几乎不再可能，而近几年公办教师的工资又大幅提升，教师进入民办学校的机会成本太高。二是国家对民办学校的产权归属、税收优惠和投资鼓励等方面政策规定不明确、信息不对称、政策执行不公平、再加上教育投资的回报率低，使得民办学校对未来的预期悲观，短期行为严重。三是民办学校普遍法人治理结构不完善，家族化控制严重，人事管理水平低，经营稳定性不强。对于这些问题，国家应采取一定的政策，积极引导、帮助和扶持西部地区民办学校走出困境，使之更好地在地方为义务教育事业服务。目前，我国缺乏对进入教育领域的私人资本的鼓励和税收减免优惠政策，尤其在捐资助学和出资办学方面的相关配套税收优惠制度没有形成。
（四）鼓励“社会广泛参与”，积极拓宽投资渠道
国家在西部民族地区应大力鼓励和提倡民族企业、社会团体和民营企业家对义务教育的捐赠，设立相应的教育基金，制定针对进入教育领域的民营资本的鼓励政策和税收减免优惠政策。对于向西部民族地区民族教育领域捐赠的企业、个人可以抵消或减免企业所得税和个人所得税，并制定一系列相关鼓励政策。
重视利用市场力量，建立发行教育彩票福利制度，建立全国性教育发展基金建立对义务教育捐赠的激励制度，筹集资金，来发展西部农村民族义务教育。在西部民族地区由于人多地少的原因，很多农民家庭都是在农闲时节外出打工，面对很多留守儿童与外地借读费的问题，建议中央政府应该在西部地区率先发行全国通用的义务教育卡，是西部民族地区农民工的孩子在外地能平等的享受义务教育。
（五）推进民族教育法治建设
要促进民族地区义务教育的发展，需要有一部专门的民族教育法，对民族地区教育投入的主体、渠道、经费划拨、成本核算等问题从法律上作出详细规定，给予强制保障，与《义务教育法》、《民族区域自治法》等共同构成相对完善的促进民族地区义务教育发展的法律体系，才能使各级政府和教育主管部门、社会各界在加大民族教育投入时有法可依、有章可循，从而迅速改变西部民族地区义务教育投入不足的现状，促进西部民族地区义务教育又好又快的发展。
作者单位：中国矿业大学文法学院
