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财政政策的相机抉择与规则约束

出处:论文网
时间:2018-10-13

财政政策的相机抉择与规则约束

  我国从2005年起实施稳健的财政政策,如何理解财政政策从“积极”向“稳健”转型的必然性、及稳健财政政策的主要内涵,本文从相机抉择与政策规则约束相结合的角度进行简要分析。

  

  一、相机抉择财政政策的成功实践

  

  财政政策一般分为“相机抉择的财政政策”和“自动(内在)稳定的财政政策”两大类。前者根据宏观经济不同情况和对总需求的不同影响,又分为扩张性(又称积极)、平衡性和紧缩性三种财政政策。其中平衡性(又称中性)财政政策通常指维持财政收支大体平衡,不影响总的社会需求状况,既不新增政府支出和增发国债或减税,人为地进行扩张;也不降低政府支出或增税,人为地制造紧缩。自动稳定器是指税收(主要是所得税等直接税)和政府部分支出(如失业保障与社会救助等转移支付)的自动稳定功能。中性财政政策与自动稳定器属于不同政策类型。前者是当局的积极行为,可以在不影响总需求情况下,对财政收支进行内部结构调整和对冲性政策组合;而后者是当局真正的“不作为”,让财税制度自动发挥平抑经济周期的作用。

  在我国1993年和1998年两轮宏观调控措施中,“逆经济风向而动”的相机抉择财政政策在熨平经济周期方面发挥了重要作用,取得了成功的经验。1993年到1997年主要是治理通货膨胀,实施适度从紧(即紧缩性)的财政政策,有力地促进了国民经济成功实现“软着陆”,宏观经济运行形成了“高增长,低通胀”的良好局面。1998年以来主要是应对通货紧缩,实施积极(即扩张性)的财政政策,主要是通过发行长期建设国债、增加财政赤字、扩大政府支出(特别是投资性支出)等来扩大需求,通过调整税收政策来刺激需求,通过调整收入分配政策来改善居民消费心理预期。这对带动投资、刺激消费和促进增长起到了决定性作用,推动了经济结构调整,有力促进了经济持续稳定快速发展。

  2003年下半年以来,我国经济开始走出通货紧缩的阴影,并呈现加速发展态势。但另一方面,又存在经济结构不合理、经济增长方式粗放等问题。一是部分行业和地区投资增长过快,煤电油运供求紧张,资源对经济增长的制约越来越明显,出现经济局部过热;同时,农业特别是粮食生产连续多年减产,粮价逐步攀升,带动居民消费品价格的明显上升,通胀压力逐渐加重。二是经济社会发展中还存在能源、交通、农业、教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节,经济又并非全面过热。尽管及时采取了一系列宏观调控政策,避免了经济出现大波动;但是问题还没有完全解决,主要表现为粮食增产和农民增收的机制尚不稳固,固定资产投资反弹压力很大,能源、运输等瓶颈约束依然突出,物价上涨压力明显增加。

  积极财政政策的实质是扩张性的财政政策,当通胀逐渐成为影响宏观经济发展的压力时,继续实施这一政策,不利于控制固定资产投资过快增长,甚至易于形成逆向调节;不利于减缓通胀趋势,而且易于加剧投资与消费比例失调程度,加大经济健康运行的风险和阻力。再加上目前投资规模很大,税收保持较快增长,也为调整财政政策取向创造了有利条件。因此,财政政策从2005年开始由“积极”转向“稳健”。这符合当前经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要,是又一次科学的相机抉择。

  

  二、相机抉择财政政策的成功基础

  

  我国近几年来扩张性财政政策在促进经济增长和经济稳定方面呈现出的显著效应,与现行的固定汇率制度和非市场化的利率制度密切相关。

  第一,现行的固定汇率制度安排是扩张性财政政策能够发挥显著增长效应的关键原因。实行增加政府购买或减税(如多次提高出口退税率)以扩大国内支出,促使汇率上升,形成人民币升值压力。央行为维持固定汇率,需买进外汇以干预外汇市场,自动引起货币扩张。可见,在固定汇率制下,财政扩张的增长效应明显。相比之下,货币扩张的增长效应不太明显。央行增加货币供应量,导致汇率下降,人民币面临贬值压力。央行为维持固定汇率,需在外汇市场上出售外汇,回笼本国通货,自动引起货币供给减少,增长效应部分抵消。

  第二,非市场化的利率制度确保扩张性财政政策的有效性不因挤出效应的发生而受到削弱。所谓挤出效应,是指政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性财政政策,使全社会对借贷资金的需求增加,从而引起利率上升,或引起对有限信贷资金的竞争,导致私人部门投资减少。这将使扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。挤出效应的结论是基于充分就业假定状态下得出的。根据我国近几年的实践来看,挤出效应不太明显:

  一是从增发国债对利率的影响来看。自1996年以来,我国名义利率多次下调,但实际利率是上升的,这并非财政扩张带来的结果。由于尚未实行名义利率的市场化,积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价下降,而央行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致。进一步看,物价下降也不是财政扩张的结果,相反,积极财政政策在一定程度上抑制了物价下降。

  二是从增发国债对借贷资金量的影响来看。增发国债没有与民间竞争有限的资金。近几年来商业银行的超额准备率较高,存在较大的存贷差额。资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故,而这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。从实际经济运行看,民间投资主要受到民间资本的边际产出和公共投资影响,民间资本边际产出上升会引起民间投资规模增加。国债投资领域主要是基础设施等社会公共支出领域,对民间投资不会形成挤出效应。相反,基础设施建设还可改善民间投资的外部环境,提高民间资本的边际生产力,推动民间投资。

  三是从财政支出对居民消费的影响来看。政府支出与居民消费具有替代关系,即财政增加政府支出可能挤出居民消费。但要对财政支出结构进行具体分析:某些财政支出(如招待费)的确是私人消费的替代品;公共设施支出则是私人消费的互补品。总体上看,我国财政支出与居民消费是互补关系,扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。

  因此,在经济景气度较低、出现通货紧缩趋势,尤其是利率尚未市场化的前提下,扩张性财政政策的挤出效应并不突出,政策的增长效应没有受到明显削弱,从而保证了我国经济增长速度保持在较高的水平上。

  

  三、 相机抉择财政政策的稳定功能将日趋减弱

  

  随着汇率制度和利率制度的变迁,在经济过热现象出现的情况下,相机抉择财政政策的有效性将日益减弱。

  第一,随着我国现行的固定汇率制逐步转向有管理的浮动汇率制,财政政策的有效性将日益减弱。通过增加政府购买或减税以扩大国内支出,将使汇率上升,贸易余额减少,从而抵消财政扩张对经济增长的影响。可见,相对于固定汇率制度条件下,财政政策的有效性将大大削弱。

  第二,随着我国利率的市场化推进,扩张性财政政策的挤出效应问题将日益凸显,势必影响政策的有效性。这已在近几年的实践中表现出来。一方面,在财政扩张的中后期,随着国债发行额和累积额的扩大,国债投资开始挤占部分民间贷款,使社会资金更多地储存在短期经济效益不明显的公共项目上,造成民间投资资金的紧张。另一方面,非公有制在全社会新增固定资产投资中扮演着愈益重要的作用,其投资增长速度已经远远高于其他类型投资主体。在此背景下,市场利率的传导与调节功能将进一步得到发挥。赤字财政所产生的挤出效应将日益明显,相应地,其所产生的增长效应将受到进一步削弱。

  显然,鉴于目前宏观经济形势变化,财政政策由扩张性向中性转变是必需的;进一步看,在中性财政政策的基础上,公共财政功能和自动稳定功能也应受到足够重视,并通过财政政策的规则约束来实现,这也应体现在“稳健”含义之中。

  

  四、财政政策的目标选择和功能归位

  

  财政政策是宏观调控的重要手段,也是履行政府职能的基本工具。在科学发展观视角下,财政政策目标至少包括经济发展和社会发展两个方面,既包括经济增长、结构调整、充分就业、物价稳定等经济发展目标,也应包括促进经济公平(含收入分配、减少贫困、资源分布等)、社会公平(含公共服务、补偿机制、生活质量、发展机会等)、经济社会全面协调发展等社会发展目标。经济发展目标是首要目标,核心是通过经济稳定促进经济协调发展;社会发展目标要依托经济协调发展,核心是明确财政的公共功能,促进经济社会可持续发展。

  财政政策目标缺失是导致经济社会发展失衡的重要原因。长期以来,我国财政政策基本上是“生产建设型财政”,对社会事业发展支持明显不足。一方面表现为政府对社会事业财政投入不足,教育、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的供需矛盾尤为突出;另一方面表现为社会事业内部分配不合理。资源分配不均是财政政策目标取向不合理和GDP过度崇拜引发的。

  财政政策规则缺失也是导致经济社会发展失衡的重要原因。在社会主义市场经济初期阶段,由于缺乏规则约束,一方面表现为公共财政功能“缺位”,如上所述;另一方面表现为财政作用范围“越位”,担负经济增长“发动机”的功能过大,而担负经济增长“自动稳定器”的功能过弱,在宏观调控中直接用于经济冷却或经济加热的频率过高,其负面效应影响经济稳定。

  显然,在经济发展的新时期,要通过健全财政政策的约束规则,“归位”财政公共功能,发挥“自动稳定器”作用。也就是财政政策从原来直接刺激或抑制经济增长的框架转向运用适当政策工具维持经济增长的稳定、促进经济社会协调发展。这是稳健财政政策的最终目标。

  

  五、稳健财政政策是相机抉择与规则约束的有机结合

  

  如何理解稳健财政政策的主要内涵和政策取向。

  第一,包含“适度、避险、公平”三重主要内涵,公共财政功能和自动稳定功能必须得到体现。其政策核心是松紧适度,着力协调,放眼长远。具体是要注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。

  控制赤字,就是适当减少财政赤字,适当减少长期建设国债发行规模;同时继续保持一定的赤字和国债规模,以促进发展和保持一定宏观调控能力。

  调整结构,就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求,逐步完善公共财政框架,着力调整财政支出结构和国债资金投向结构,区别对待,有保有压。退出或减少直接用于一般竞争性领域的“越位”投入;加大公共财政范畴“缺位”领域的投入和支持力度,如农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等薄弱环节,努力促进全面协调发展。

  推进改革,就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式。立足当前,着眼长远,在继续安排部分国债项目投资、整合预算内基本建设投资、保证一定规模中央财政投资的基础上,适当调减国债项目投资规模,腾出一部分财力,用于大力推进体制和制度改革创新。包括完善税制改革,推进教育、社会保障、医疗卫生、收入分配等改革。为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境,建立有利于经济自主增长的长效机制。

  增收节支,就是在总体税负不增或略减的基础上,严格依法征税,确保财政收入稳定增长;同时严格控制支出增长,切实提高财政资金的使用效益。

  第二,包含相机抉择与规则约束有机结合的政策取向。

  从理论上讲,宏观经济政策取向无外乎相机抉择和遵循规则两种。国内外都曾倾向于相机抉择的政策取向,由于政策的“时间不一致性”问题,导致当局政策不确定性和市场参与者行为与预期不确定性的相互强化,人为地制造和加剧了经济波动,丧失了公众对政策制定者的信任,严重影响了宏观调控的效果。由此,又倾向于遵循规则优于相机抉择的政策取向。但是,遵循规则需要成熟而稳定的市场体制和公众对市场的理性参与。然而,在我国,经济体制正处在变革之中,经济结构变化异常剧烈,整个社会仍然缺乏广泛达成妥协的能力,遵循规则的政策难以具备坚实的基础。更为重要的是,处于体制变革和市场建设时期的经济政策取向可能更需要相机抉择,以随时适应经济运行的变化而作出政策调整。因此,要把一定的政策规则与相机抉择相结合,避免相机抉择的任意性和政策的时间不一致性,增强决策的透明度和可预见性。

  从这种意义上看,所谓“稳健”,就是说政府在政策的制定和操作上的“随意性”将下降,而规则性将增强;同时又并不排除在执行中根据经济形势的具体变化或针对新出现的某些问题,而进行必要的相机调整或微调。显然,随着我国市场机制逐步趋于成熟,市场上拥有更多的理性参与者,公众对更具长远预期的政策的需求随之增加,未来的政策将会包含更多的规则约束。

  (注本课题为基金项目:湖北省教育厅人文社会科学研究规划项目(2006y209))

  

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