村镇银行设立对农村金融市场的影响及建议
2006年底，中国银监会出台了“调整放宽农村地区银行业金融机构准入意见”，随后又于2007年1月29日发布了《村镇银行管理暂行规定》等6项新型农村银行业金融机构的行政许可及监管细则（以下简称新政）。新政的出台既是从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题的创新之举，又是切实提高农村金融服务充分性的具体行动。这对于改善农村金融领域信贷资金外流、农村经济主体融资困难，推动农村产业结构调整，增加农民收入具有重要意义。在促进农村金融发展的同时，新政也将对农村金融市场的发展，尤其是对农村金融市场主体也带来不同程度的影响。
一、村镇银行设立对农村金融市场主体的影响
1、商业银行――反映冷淡
在商业银行纷纷撤离农村地区的大背景下，要鼓励其参股村镇银行，必须建立合理的激励机制。但是目前新政中的利益激励并不能完全弥补其重返农村带来的风险。其一，农村金融仍然具有弱质性。农村金融本身的信息成本和交易成本都很高，并且一般都没有抵押，因此，对于商业银行来说，开展农村金融业务的成本高、风险大，而现有政策并不能带来弥补这种高成本的额外收益。其二，村镇银行缺乏规模效应。对于正常经营的银行，规模和资产流动性及资本充足率之间有着明显的负相关关系。较大的银行可藉由它们的规模通过较少的昂贵资本及流动资产生存下来。这意味着，在应对储户提现和其他日常运营问题上，规模较大的银行所需的高流动性资产（如现金）与总资产的比例较低；规模较大的银行进行正常经营，所有者权益所占总资产也不需要太高。所以，规模对于维持银行稳定，提高收益，降低成本有着重要意义。另外，根据国际经验，真正做得好的农村金融需要一定的规模，然而目前新政策只是允许在乡级或者是县级成立银行业金融机构，这样的农村银行规模就成为问题，只有乡县级别的规模效益显然不大，对商业银行的吸引力显然不够。总之，对于设立村镇银行，商业银行，尤其是一些全国性的大银行，由于缺乏重返农村地区的足够动力，他们可能会持观望态度。
2、农村信用社――压力徒增
由于资本充足率低、不良贷款多、包袱重等诸多劣势，农村信用社在机制灵活、业务活泛的村镇银行面前将可能遭遇竞争上的失利，面临于三“失”的局面。
一是人才走失。农信社和村镇银行的竞争，首先表现为人才的竞争。从需求角度看，新政中涉及到许多现代公司治理的制度，如独立董事制度、累积投票制度等等，这就决定了村镇银行对熟知法律、管理、业务、财务、核算的高级管理人才的大量需求。从供给角度看，由于农信社的用人机制存在缺陷，大多数农信社尚未建立起干部能上能下、员工能进能出的“优胜劣汰”机制和相应的激励约束机制。在利益驱动下，农信社难免会流失一部分人才。二是资金流失。根据《村镇银行管理暂行规定》村镇银行实际上是是自主经营、自负盈亏的私人企业，而农村信用社在性质上是农村集体企业。显然，村镇银行对管理者和员工的激励程度要比农村信用社更高，这就使村镇银行在经营手段上它会更加灵活，服务态度上会更加亲善，工作时间会更加顺应农村的生产季节变化。在农村的闲散资金有限的前提下，村镇银行吸储能力的增强，将直接导致农信社的资金流失。三是客户丢失。虽然商业化、市场化是农信社的改革方向，但目前农信社依然被迫承担着一些政策性的指标。在争取“黄金客户”的同时，农信社还要兼顾普通农户的金融需要。而新进入的村镇银行，由于完全商业性，目的性经营，他们进入后必然以优质客户为目标，集中精力挖掘农村金融市场中的相对优质客户，这样的竞争前提对于农村信用社就有失公平。因此，农村信用社优质客户的流失似乎就成为一种必然。
3、小额贷款公司――渐处下风
无论是人民银行主导的小额贷款试点，还是银监会主导的村镇银行、贷款公司试点，其目的都是为了加强农村金融服务，加快农村金融改革发展，但是新政并没有与人民银行的小额贷款试点政策很好地衔接起来，反而对人民银行的小额贷款试点工作带来一定冲击。
首先，待遇差异性将导致小额贷款公司处于竞争不利的地位。从小额贷款公司与村镇银行和贷款公司的政策待遇比较来看，小额贷款公司在法律地位、注册资本、税收政策、贷款利率、资金来源、贷款额度及业务范围等方面都不如村镇银行和贷款公司享受的政策优惠。在村镇银行及贷款公司推广后，这将使小额贷款公司处于极为不利的竞争地位。而对未进入农村金融市场的民间资本来说，人民银行主导的小额贷款试点将对其丧失吸引力。其次，待遇差异性将影响人民银行的权威。同是为推进农村金融改革的试点性产物，由银监会推行的村镇银行及贷款公司，明显在各方面都享有比人民银行主导的小额贷款公司更优惠的政策。并且在对具有成熟经验的小额贷款公司法律地位确认的问题上，银监会也只是表示有待于研究。这既不利于维护中央银行的权威性，也可能会弱化央行在以后宏观调控的效果。
4、社会资本――如履薄冰
新政的出台无疑给社会资本提供了一个进入金融业的机会，但在参与方式上却受到多重限制。这就使社会资本在设立村镇银行过程中顾虑重重，如履薄冰。新政规定“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%”等规定实际上是银监会从自身的需求函数出发，立足于管理和控制的角度来设计改革方案，这将从以下两方面对社会资本造成影响。一是对现有银行业机构的参与过分依赖将形成市场垄断。过分强调银行业金融机构参与的必要性，这可能造成市场需求脱节，引起制度供给不足，必将限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款公司的投资者来源，在一定程度上对农村金融市场形成垄断，致使社会资本实际上仍没有可以自由选择的机会。二是对现有银行业机构的参与过分依赖，迫使社会资本主动参与“寻租”。银行牌照本来就属于稀缺资源，“20％的标准”无疑就赋予了现有银行业金融机构选择合作者的权力，即决定哪种社会资本有与之共同设立村镇银行的机会。而社会资本要在众多的竞争者胜出，达到村镇银行设立标准就不得不满足“稀缺资源”的“寻租”欲望，甚至主动参与其“寻租”活动。
5、现有银行资本控股村镇银行――利弊参半
新政规定“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。”这无疑就确立了现有银行业金融机构在村镇银行的大股东的地位。这样村镇银行就可以借助现有银行业金融机构的经验、力量和资源，引入相应的资本、技术、管理、产品和人才，打造新生银行良好的体制机制基础，防止村镇银行“先天不足”。
但同时现有银行业金融机构大股东地位的确立会给村镇银行带来以下两方面的不利影响。一是当前大多数商业银行正处于经营管理模式的改革探索时期，其原有经营管理上的诸种弊端同样会感染新生银行。二是大股东与小股东经营目的差异性可能导致村镇银行经营混乱。对于入股村镇银行的社会资本来说，其设立村镇银行的唯一目的就是实现资本的增值。而对于占主导地位的大股东――银行业金融机构来说，由于其经营实体的多元化分布，其在农村地区的经营策略往往要服从其整体战略，因此，赢利性就不一定是其唯一经营目的，这就有可能与中小股东经营目标发生冲突。虽然新政中引进了诸多现代公司法中的制度，但是这种金融制度和法律构架放在一个典型的以个体分散经营为主的中国农村里面，就很难实现其初衷。所以，这种股东利益及经营目标的冲突可能会导致村镇银行经营管理上的混乱。
二、政策建议
1、深化农信社改革，提升农信社竞争力
针对新形势，当务之急应抓紧推进以深化机制为主的改革，提升农村信用社当前的竞争力，建立“四项机制”。一是清晰的战略形成机制。农村信用社要在网络和产品并重、服务便捷和风险易控并重的前提下，坚持服务基层、服务社区、服务“三农”，突出核心主业，巩固和壮大农村阵地，努力实现持续的可比较竞争优势。二是科技运用机制。相对于村镇银行来说，农信社具有组织管理和网点优势，因此农信社应该利用一级管理组织，运用先进的科学手段，解决好汇兑、结算问题，将网点优势转化为网络优势。三是激励约束机制。农村信用社要建立与股东长期价值挂钩、风险调整后回报率基础上的考核机制，确保与农村信用社经营目标相一致。逐步探索建立科学的成本核算、风险评估以及内部转移价格机制。四是业务筛选机制。要充分发挥贴近农民、贴近农村和扎根农业的特点，把握市场定位，拓宽服务领域，创新服务手段，提高服务水平，注重发展并形成以品牌附加值、品牌可信度为支撑的，以银行业为主体的独特核心业务。
2、加强部门协调，减少政策损耗
货币政策职能与银行监管职能本身就存在着一定的利益冲突，容易相互干扰，就必然存在央行和银监会从各自的利益需要出发制定相关政策的情况。为避免存在的政策不协调，需要进一步发挥联席会议制度的作用。在制定规章或政策时，人民银行、银监会应当事先协商，尤其是在可能涉及到对方职能或对方已有政策的时候，要加强沟通和磋商。这种沟通和磋商的程度取决于各自职能范围归属和现有规章政策的规定。若贷款公司的规定涉及到人民银行已有的小额贷款试点政策，则银监会制定政策时应该通盘考虑，听取人民银行的意见，若两者不相协调将影响到整个农村金融改革的效果。同时，为了防止双方就前一领域内的问题存在分歧而陷入僵局或产生冲突，还可以考虑建立一个争端解决机制，由双方共同将争议提请国务院进行协调或裁断。
3、放宽市场准入，降低设立标准
新政试点过程中，银监会可以在村镇银行的发起人方面，进一步放宽要求，在保证专业性的前提下更多引入供给方，为农村金融市场主体提供更多的选择机会，实现资源优化配置；在单一自然人及单一其他非银行企业法人持股比例上，可以适当调高其比例，保证公司治理的有效性。同时，鉴于贷款公司“只存不贷”的性质，可以考虑取消设立贷款公司必须要有商业银行或合作银行参股的规定。
