浅析农村信用社改革的绩效、问题与出路
2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号），开始了深化农村信用社改革试点工作。
2004年8月，在充分总结8省改革试点经验的基础上，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省（市、区）。此后，农村信用社改革已基本在全国铺展，而不再是试点。虽然，信用社改革正在如火如荼地展开，但是目前社会各界对农村信用社改革成效的评价分歧较大，对改革中所遇到的困难以及针对困难所提出的方案也有不同看法。因此，正确分析我国农村信用社改革的绩效以及存在的问题，将有利于进一步推进信用社改革，为信用社改革寻求一条合理的出路。
一、农村信用社改革的绩效
农村信用社改革是成本与收益对比变化的过程。我国农村信用社改革实质上已历经10年之久，而深入的改革是从2003年开始的。针对我国农村信用社以往存在的问题，中央和地方政府投入既包括显性的、可计算的经济成本，也有隐性的、不可计算的制度和社会成本。相对于以上成本的投入，我国农村信用社改革还是取得阶段性的成效，主要表现为以下几个方面。
1、产权制度改革稳步推进
产权制度改革一直是我国农村信用社改革的重点。一直以来，在产权制度上存在着产权不明晰，法人治理结构不完善等问题。1996年8月，国务院的《关于农村金融体制改革的决定》，提出了农村金融体制改革的设想，其中也包括农村信用社在产权制度上的改革。目前，按照国务院的“因地制宜、区别对待、分类指导”的原则，各地的农村信用社根据实际情况实行股份制、股份合作制等新的、多元化的产权模式，以及农村商业银行、农村合作银行和以县（市）为单位统一法人的组织形式。这种多元化的产权制度改革，使得不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农村信用社找到了符合自身情况的有效的产权结构和组织模式。截至2006年6月末，共组建银行类金融机构80家，组建以县（市）为单位统一法人机构584家，大大充实了现有的农村信用社产权结构和组织模式。
2、转换经营机制提高经济效益
改革以来，全国农村信用社充满了生机活力。以第一次试点改革为例，在江苏省，截至2003年6月底，全国农信社存、贷款余额分别为1865.6亿元和1303.5亿元，分别比试点前增长了86.9%和114.4%；支农服务工作得到进一步加强，全省农信社系统农业贷款余额412.7亿元，比改革前增长204.1%，全省为农户建立经济档案876万户，占全省农户总数的67%，其中已有548万户有贷款需求的农户得到了贷款支持，贷款面达42.1%；信用社经营效益显著提高，亏损面、亏损额连年出现大幅度下降，到2002年9月，全省农信社系统实现了总体盈利。三年中，通过自我积累共核销历史形成的呆坏账30多亿元，不良贷款率比改革前下降18.7个百分点。
3、历史包袱初步化解
在长期的发展过程中，农村信用社形成了沉重的历史包袱，突出表现在亏损挂账和不良贷款损失两个方面。许多农村信用社历年亏损挂账和不良贷款损失两项之和已超过自身存款总额或贷款总额。为解决这一难题，国家在此次改革中充当了最大出资人的角色，主要采用四种形式向农村信用社注资，包括财政补贴、资金扶持、税收优惠以及利率优惠。一方面，这些政策给改革以有力的政策扶持，使农业信用社社减轻了历史包袱，改善了财务状况，为转换经营机制和提高抗风险能力奠定了基础。另一方面，这些政策还发挥了积极的导向作用，特别是央行的资金政策，设置了发行和兑付条件，极大地调动了地方政府制定配套扶持政策、通过增资扩股等途径扩大资本实力、化解历史包袱的积极性，使得农业信用社逐步走向良性发展。
到2005年末，全国农村合作社金融机构（含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）资产总额为37206亿元，其中各项贷款余额22008亿元（占全部金融机构的10.9%），总负债35553亿元，比2002年末增加8070亿元，增长57.9%。其中，各项贷款余额32626亿元（占全部金融机构的10.8%），比2002年末增加12751亿元，增加64.2%。所有者权益1653亿元，比2002年末增加1927亿元。截至2006年6月末，全国农村信用社不良贷款比例为12.6%，与2002年末相比下降了约24个百分点；在资本充足率方面，农村信用社、农业合作银行和农村商业银行分别达7.7%、12、3%和8.6%；在贷款余额方面，全国农村信用社农业贷款余额达到12242亿元，占全国金融机构农业贷款的比例由81%提高到91.4%。而到2006年11月末，经严格审查考核，人民银行共计对29个省（区、市）的2402个县（市）发行专项票据1656亿元，用于置换不良贷款1353亿元，弥补历年亏损挂账303亿元，对吉林、陕西省的5个县（市）发放专项借款1.4亿元。同时，财政部核定保值贴补利息88亿元，税收减免99亿元。随着各项扶持政策的逐步落实，农村信用社历史包袱已得到初步化解。
二、农村信用社改革中存在的现实性问题
历经10年的改革，农村信用社虽然取得阶段性的成效，但是，随着我国农业发展转入了受资源和市场双重约束的新局面，农村信用社改革中的诸多矛盾也逐步显露，困难也伴随着改革相继而生。
1、政策限制使得改革阻力巨大
根据国务院《深化农村信用社改革试点方案》规定，农村信用社体制改革按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任、信用社自我约束、自担风险”的原则建立新的监督管理体制。这一规定导致省级人民政府具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，而县级政府没有管理权。这种自上而下的改革与农村信用社普遍设在县级以下的客观情况不协调。由于县级政府没有管理权，只是等待省级人民政府指示，基层信用社也只是根据上级联社的改革具体实施办法和安排，积极性在一定范围内受到影响。农村信用社改革从某种意义上讲是“花钱买机制”，中国人民银行即便想尽早启动资金支持，限于政策限制，也会显得力不从心。
2、政府部门对信用社改革支持力度不足
虽然中央政府想通过“花钱买机制”把农村信用社定位为地方性金融机构，真正达到明晰农村信用社产权的目的，但实际操作中地方政府没有拿出具体措施。如在清收和盘活不良贷款方面，虽然农信社积极向当地党委、政府汇报争取对信用社改革的支持，与有关部门加强沟通与联系，下决心打好清收不良贷款攻坚战，但实际操作起来难度非常大，尤其是涉及党政机关干部、私借公用等形成的不良贷款，各地意见不统一。在增资扩股工作中，地方政府口头表示大力支持信用社工作，但在实际行动中却没有拿出切实可行的支持措施。
3、利润市场化增加挑战
不能有效地进行贷款的风险评估和定价，难于掌握贷款利率浮动的幅度。在市场化的条件下，利率不再完全由银行决定，农村信用社也取得了部分贷款价格的制定权。这就要求有全面的技术来分析市场供求和资金的资信状况，对于人才匮乏，技术含量低，经营条件差的农信社来说，是一项很大的挑战，增加了农信社的经营成本，加剧了农村信用社的竞争压力。
4、道德风险依旧存在
费孝通先生说，中国社会的人际关系，就好像在水里抛一块石头，每个人的人际关系就如同水波纹那样一圈圈由近及远，先是父母，然后是兄弟姐妹，再是亲戚朋友邻居，再是朋友的朋友。因此，中国文化是“特殊主义的文化”，特征则是“血缘基础上的文化”，而西方文化是“普遍主义的文化”，特征则是“宗教基础的文化。因此，许多人不了解国家“花钱买机制”的目的和思路，对建立合作制的农业信用社也有可能存在误解，改革中可能也会存在着道德风险。这些错误的观点的片面的认识，对信用社增资扩股、明晰产权、完善内部管理体制都造成了很大的阻碍。
三、农村信用社改革之出路
显然，从前面的分析中可以看到我国农村信用社改革面临着诸多困境，要解决信用社面临的这些问题，提高改革的绩效，必须从多方面着手，针对问题找出合理的出路。本文认为可以从以下几个方面采取有利措施，进一步完善现有的改革。
1、加强县级政府的牵头作用
农村信用社体制改革是一项复杂的系统工程，牵涉面广，需要深入研究，多方面推进。虽然，我国农村信用社改革一直以商业化运作为导向，但是由于农村信用社改革是关涉到农村、农民以及农业发展的重大问题。落实优惠政策的主要单位有国地税、财政、工商部门；改革方案的支持单位有县直各有关部门；参与农村信用社体制改革全过程的单位有人民银行、银监部门。这些单位多属于垂直管理性质，要想使农村信用社体制改革形成合力，就必须加强县级人民政府的督导作用。八个试点省市改革经验表明，地方政府的重视是改革的关键，改革后的农村信用社管理权虽交省级政府负责，但落实国务院的改革精神还必须依赖于当地政府。
2、地方政府支持保证改革顺利实施
信用社在改革期间要积极加强同地方政府的联系，充分利用自身的优势，合理有序、协调一致地支持地方经济发展，争取政府采取行政手段帮助清收不良贷款和增资扩股工作。建议省级政府能以文件下发要求地方政府重视、支持当地信用社改革，并将此项工作作为考核地方政府工作的重点项目，以行政的手段促进信用社改革的步伐。同时作为地方政府，也要按照市场经济的要求，减少行政干预，应进一步转变职能，全力支持农村信用社的发展，促其稳健经营、提高效益。
3、采用灵活多样的方式增强资金实力
虽然，国家在改革过程中注入大量资金，但是农村信用社资金规模小仍是束缚其发展的主要原因。因此，要发展壮大农村信用社，就必须采取适当措施使它的资金规模再上一个台阶。由于农村信用社历年亏损大，负担重，依靠自身力量很难在短时间内从根本上扭转不利局势。如果不考虑实际情况，对信用社一味地实行股份制改造，不仅会引发一系列新的矛盾，而且改革的大部分成本要靠信用社自身来负担，这是信用社自身难以承受的。因此，应采取灵活多样的方式来扩充信用社的资金实力。
4、实行有效的利率市场化的改革措施
首先，坚持市场化改革方向，深化体制改革，强化制度建设。尤其要加强内部控制制度建设，建立科学的分设授权体系和严格的管理制度，防范各类违规操作的发生。其次，加快金融创新，大力发展中间业务，拓展非利差收入的来源。必须加快产品的业务创新的步伐，积极探索和发展不受利率波动影响的非利差型业务，培植新的利润增长点。
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