从公共政策执行角度审视农村税费改革
长，但在一些欠发达地区情况却截然不同。为什么好政策不是都能起到好效果？文章从公共政策执行角度出发，分析农村税改中存在的问题，并提出相应的解决思路。
农村税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。自2000年3月发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽全省范围内进行试点，到2007年1月1日，在我国实行了2000多年的农业税在全国范围内被正式废止。这一政策的实施，标志着农业走进“无税时代”。一些配套政策也随之发布出来，如2000年，发布了《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》，《关于农村税费改革试点地区农业特产税政策的通知》。2002年，发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。
取消农业税，意味着“以农养政”时代的结束和乡村社会“民本位”时代的到来。但在旧体制被打破、新体制尚在建立的过程中，一方面旧体制下掩盖的问题开始逐步浮现，另一方面新体制建立过程中也催生了一些新的问题，两方面的问题交织在一起共同困扰着基层政权的运转和地方经济的发展，亟待加以妥善解决。特别是农村税费改革的一些政策的落实没有完全到位，个别地方农民负担反弹趋势明显；一方面农民增收的基础仍不稳固，增收难问题仍然突出。
一、政策执行阻力分析
为什么这些政策总是不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾”，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，中央的政策为什么到了下面就不能贯彻执行呢？为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾，以至于中央的确在“三令五申”的发文件呢？政策执行难现象表现得十分明显。
为什么政策执行难？笔者以为，政策执行过程中，由于政策涉及各方面的利益调整，会遇到各种阻力，即出现有些人或组织以各种不同的理由和借口，阻止准确地落实政策和执行政策的现象。这种现象主要表达了对原有政策的某种评估，政策执行需要政策环境，需要政策执行人员的配合。但是，从目前情况看，这两方面都存在巨大的困难。
首先分析政策执行环境。目前环境中的需求强烈，但支持不足。就前者而言，广大农民要求税费政策改革的呼声十分强烈，减负会给他们的生存和发展带来更多的希望和机会；另外，从中央到地方的各级政府官员也希望减轻农民负担，这样有利于营造一个良好的干群关系，有利于各级政府各项管理行为的顺利开展。特别是对于那些长期生活在农村基层的乡、村两级干部而言，他们也愿意树立良好形象，与邻友善，善待乡亲。这一心理倾向在很多农村调查中均能发现。虽然上下需求强烈，虽然上下都想获取税费改革之“收益”，但谁来为这种收益的产生买单？
观察目前政策执行环境中的支持力量，明显存在着薄弱的方面。总体来说，我国目前“分税制”的财政体制、城乡二元户籍制度、九年制义务教育制度尚未有大的变化。这必然给农村税费改革政策的执行带来困难。因为减轻农民负担，进行税费改革，必然带来现行县乡两级政府财政的巨大亏空，这一亏空需要中央和省级财政的转移支付来弥补。某些地方政府的“养人”或生存都存在问题，更别提做其他事了。因此，问题的实质就在于：“劫富济贫”如何可能？如何通过一种有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的财政能帮助贫困地方政府的财政，以达到“共同富裕”的目标？现行的财政体制是分灶吃饭，对沿海经济发达地区有利，对内地不利，对内地缺乏二、三产业的农业县、乡，尤其不利。沿海发达地区，地方财政全部来源于二、三产业，并有余于补助农业。而在内地根本做不到。地方财政与农民争饭吃，而不是像沿海那样，补助农民一点。农民说自己负担重，地方政府说自己穷得发不出工资，上上下下日子都难过。在内地，一乡的财政基本上百分之五六十全花在教育上；一县财政百分之三四十花在教育上。九年义务教育的负担，压得内地乡、县喘不过气。各县、乡往往发了教师的工资，发不出县、乡官员的工资。
其次，分析政策执行队伍。任何新政策的出台和实施，都会导致对现存利益格局的调整和变化。即使这种政策是正确的，符合社会发展的需要，符合多数人的利益，也会有在这一次政策的变化中，认为自己根本没有收益，甚至受到损害的人或组织。这些人和组织会形成一种力量，反对新政策，批评新政策，这就是政策执行过程中遇到的阻力的最主要的来源。在现实中，人们对政策本身是非的批判，其实都来自对自身利益得失的判断，都与自身利益相关。农村税费改革说到底是一次农村社会财富的大调整，是通过法律形式规范农村分配制度，把原来县乡干部从农民身上非正当所得的特殊利益还给农民。正如朱?F基总理所讲，由原来找农民要1200亿元，甚至更多，现在减少到500亿元。这是一件说起来很令农民振奋、却令县乡干部“厌恶”的事。因为在目前的政治体制下，这项工作最终要靠县乡干部的“自觉”来完成。问题恰恰在于，砸自己的饭碗，他们会甘心吗？这必然造成税费改革的阻力大，“支持”政策扭曲和变形，政策执行难。
二、农业税费改革执行中存在的问题
全国取消农业税有效减轻了农民的负担，但深层体制矛盾凸现。目前政策执行中存在的问题主要来自以下几个方面。
1、乡村两级财政运转困难
乡村两级财政收支矛盾突出。税费改革以前，乡镇财政收入主要来源于各项税费收入。农业税取消以后，农业附加税自行消失，村级运转资金来源大量减少。国家财政转移支付将成为村级正常运转的惟一来源，村级收支缺口会更大，村级组织将难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。另外这次在宣布取消农业税的同时，宣布暂停税改前尾欠的清收，并对欠税实行挂账停息处理。这使农业税尾欠问题成为目前农村社会的一大难题。
2、乡镇政府职能转变滞后
取消农业税后，长期围绕税费转的乡镇政府，工作量大大减少，乡镇政府的催粮派款丧失了执行空间，人浮于事的问题显得十分突出。此外，乡镇政府的财政收入不再依靠农村而主要来自上级政府的转移支付，而转移支付资金多被县政府分解到各个县级职能部门，乡镇财政完全成了“吃饭财政”。
3、农村文化教育缺乏
取消农业税后，乡镇政府收入明显减少，也影响到农村基础教育缺乏经费，“保工资”都成了很大的问题，对农村义务教育的投入越来越少。农村基础教育将面临学校危房没有资金维修，学校办公经费严重不足的困难境地。
三、解决农业税费改革政策执行难的办法
1、妥善解决基层政府的财政困境问题
要确保基层政权正常运转，建议在大力支持发展县域经济，研究制订乡、村消赤减债政策和措施。就化解乡镇债务而言，一是要探讨建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务，防止边还债边举债的恶性循环现象的发生。二是按照统一的标准、口径对乡镇债务进行清理核实，核清债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任，建立台帐，并制订行之有效的偿债计划。三是先易后难分步消化债务。按照债务形成原因分项剥离债务，并合理分类处置不良债务。同时，探索建立乡镇政府偿债基金。可从年度预算安排增量部分、综合财力结余中提取基金，并将全部不良资产处置收益、抵债物资的收益并入该基金，使其有相对稳定的资金来源。四是坚持依法理财，严格预算约束，强化税收征管，积极推行“乡财县管乡用”和职务消费货币化改革，坚决压缩非生产性开支，防止资金跑冒滴漏。五是规定各地不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府不得为经济活动提供担保，实行新债责任追究制度和乡镇干部离任审计制度。就化解村级债务而言，根据宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会不是一级政权组织，所以其债务化解应遵循“村民自治”的初衷，着重探索从行政村范围内挖掘财源，筹集资金，消赤减债。如可以在征得大多数村民同意的前提下，公开拍卖机动地、荒地、荒山等集体土地承包权，以拍卖所得用于消偿村组的负债。鉴于部分村级债务是由于过去“普九”达标，办集体企业和为完成上级下达的税费任务指标造成的，因此对因国家政策造成的负债，地方政府可考虑承担部分化解责任。
2、适应发展要求，深入推进乡镇职能转变
重新定位乡镇政府的职能，将原来的部分管理职能剥离出去，由管理型向服务型转变。一是科学界定乡镇职能。乡镇在贯彻执行党的路线、方针、政策，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合治理和计划生育等工作的同时，应把主要精力放在发展经济、提高社会管理水平、搞好公共服务上，尤其是要把工作重心转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，把主要精力转到“抓产业，抓服务”上来。二是对乡镇实施精兵简政。鼓励支持乡镇干部走出机关，择岗创业，部分乡镇党员干部可以到村担任支部书记，增强村级干部的素质和基层党组织战斗力；也可以仿效企业改制，买断工龄、一次性走人；对城镇退伍军人可考虑采取资金补偿方式一次性安置。三是提高乡镇干部的素质，建立一支懂政策、懂经济、懂服务的精干干部队伍。
3、提高农村义务教育供给的有效程度
在这种情况下，要提高农村义务教育供给的有效程度，一方面应该实现农村教育的个性化。从世界范围来看，无论是发达国家，还是发展中国家，探讨农村教育问题都不能脱离农村这一特定的环境，使农村教育供给体现出鲜明的个性。农村教育的个性化，必须摆脱教育目标的单一应试性、城市趋同性，既立足农村，又放眼城市，培养既有农村情结知稼穑，又有城市企盼能工商的现代人。另一方面，还应实现农村义务教育内容的多样化。1917年，美国联邦政府通过的《史密斯－休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育。英国政府规定：凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书。丹麦规定要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后并取得绿皮证书者。这些立法，一方面确保了农村教育面向农村发展提供多样化的教育产品；另一方面又刺激了农村教育的有效需求，从而推动农村教育有效供给与有效需求的高位均衡。而在我国，农村基础教育基本不涉及职业技术教育，根本不能满足多样化的农村教育需求。因此，不妨借鉴他国经验，通过政策强制、利益诱导来激活我国的农村职业技术教育。
以农村税费改革为契机或突破口，取消或修改歧视农民的一系列政策制度，在土地、户籍、教育、迁徙、就业、纳税、参政等方面，都要有配套政策措施出台，使得在加入WTO之后，农民能够逐步进入市场经济的社会中，并以自身的生存和发展，促进整个社会的进步和发展。
