促进我国现代农业发展政策体系分析
中共十七大报告强调指出，推进社会主义新农村建设，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务。推进现代农业建设，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要措施，是建设社会主义新农村的产业基础[1]。现代经济中任何产业的成长发展都要依赖于政策的支持。功能健全的政策体系能促进农业经济增长，反之会对经济增长带来负面影响。现代农业以政策作支撑，其发展始终与合理的政策体系紧密结合。因此只有建立和完善有效的政策支持体系，才能全方位地满足现代农业的发展需求。
1研究政策体系对现代农业发展的意义和价值
现代农业是相对与传统农业而言的，其实质是，通过科学技术的渗透，工业部门的介入，生产要素的投入，市场机制的引入，服务体系的建立使传统农业转变为新型农业的过程[2]。但我国经济目前处于工业化中期发展阶段，传统农业向现代农业转变的政策体系严重滞后于现代农业发展的要求，如农业信贷资金的投入总量不足且结构不合理，农业创新性发展滞后，农业市场经济立法保障不足，这些都严重制约了现代农业经济的发展，要实现其快速健康发展，就必须依赖政策体系的支撑，构建一个科学、合理、高效的现代农业政策体系，对于建设现代农业、促进农业发展方式的转变具有重要意义。
目前，我国对于农业政策支持方面的研究涉及不多，因此有必要对此进行深入研究和思考，本文旨在分析政策支持在现代农业经济发展中的现状，探讨实现政策体系与现代农业经济紧密结合、共同发展的解决方案。
2我国现代农业发展政策体系的现状
2.1我国农业科技的创新发展目前存在着一些突出问题，主要是：
2.1.1农业科技自主创新能力不强。
长期以来，由于受人、财、物和观念、体制、机制及经济发展基础、科技自身发展规律等因素的影响，农业科技主要以跟踪模仿和引进、消化国外技术为主，不注重原始创新和集成创新。导致农业科技发展较为缓慢，创新能力、储蓄能力、转化服务能力教低，与经济社会发展需求不相适应。例如，目前全国农业科技进步贡献率仅为48%，与美欧等发达国家80%以上的贡献率相比差距甚远。
2.1.2农业科技创新体系不健全。
由于体制和观念的原因，对农业科技创新体系建设重视不够，各系统科研单位各自为战，缺乏体制和机制上的有机联系。农业科技缺乏系统管理，造成分散、重复，科技资源浪费，形不成整体合力和优势。农业科研体系不健全、条块分割、分散重复、管理不专业；学科和研究力量布局不合理，科技覆盖面窄；农业科研单位职责不明、事企不分、公益性淡化，严重制约着农业科技整体效率的发挥，农业科技创新能力不适应新时期农业发展需求的问题日趋突出[3]。
2.1.3农业科技队伍素质不高，总量不足，结构不合理，队伍不稳定。
我国农业科技队伍的整体现状与发展现代农业、支撑和引领新农村建设的重大战略任务不相适应。一是总量严重不足。而目前世界平均每百万人口中农业科研人员为337人，发达国家为6458人，而我过每百万人口中农业科研人员仅为105人。二是结构严重不合理。农业科研人才主要集中在省级科研机构，市（州）、县、乡科研人员少。三是地理空间分布不合理。农业科研人才主要集中在种植业领域，农业产中环节，而在高新技术领域、农业产前、产后及产品加工领域的人才太少。四是高层次人才缺乏，队伍不稳，流失严重。
2.2我国农业金融支持体系建设滞后，落实不到位，已经成为制约现代农业经济发展的一大瓶颈。
2.2.1资金投入不足。
现代农业已经不仅仅局限于实现传统的资源再利用、再循环和污染性排放物减量化的目标，从实质上讲，现代农业是建立在科技进步基础上并以科技创新为主要驱动力的经济形态，它与知识经济是紧密结合在一起的。要激励科技创新与应用需要有良好的财政金融投入。特别是在发展前期，必须有较大的资金投入基础设施建设，才能满足发展的最基本要求，如沼气池的建设、节水工程建设，规模化养殖场的建造以及优良畜种的引进等都需要大量的资金。从中国的整体情况来看，目前现代农业经济的发展很大程度上是由地方政府来承担，由于自身积累不足、地方财政收入及投入有限，均难以对现代农业经济发展给予有力的资金支持，从而制约了现代农业发展进程[4]。
2.2.2金融服务体系不健全。
除农业银行、农村信用合作社有大量的下伸网点外，其他金融机构下伸网点较少，金融机构覆盖面不广，制约了农村经济主体与金融机构的信息沟通和互利合作，多层次的金融服务体系尚未形成，农业经营者难以获得担保、保险等金融服务，针对农业发展分散性、资金需求较少等特点的村镇银行、贷款子公司等新兴金融机构还未建立[5]。
2.3我国现代农业市场经济的立法保障不足。
现代经济是法治经济。作为现代农业市场经济建立和完善的重要组成部分，法律保障必须完备。然而我国农业的法律保障体系是滞后的。目前，虽然国家有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业科技进步法》等法律，但这些法律法规和政策实施并不理想。由于法律法规的配套性、互补性不够，政府相关管理部门受思想观念、体制、机制和短期行为惯性等影响，普遍存在“绕开走”、“打擦边球”、过分强调法规本位主义[6]。
3促进现代农业经济发展，构建政策体系对策
从上述分析可知，我国现代农业政策体系发展存在的问题主要是农业科技创新发展体系不完善，农业金融支持体系不健全，农业市场经济立法保障不规范。对此，现代农业政策体系的构建，必须统筹规划、分类指导，分别针对不同问题采取不同的具体对策，我们建议：
3.1建设符合现代农业发展需要的农业科技创新体系。
从我国当前的实际出发，构建国家农业科技创新体系的基本思路是：以国家级农业科研机构为主体组建国家农业科技创新中心，根据国家农业综合区划，在整合现有资源基础上，依托具有明显优势的省级科研单位和高等学校，组建10个区域性农业科研中心、50个左右国家级、300个左右省级农业科研综合试验站，以跟踪模仿和引进、消化国外技术为基础在此基础上将其进行改进并加以创新[7]。为实现这个目标，必须有效整合知识、体制、技术、资源，促进农业科技的跨越式发展。重组整合农业科研机构，整合资源、理顺管理关系，建立适应我国农业发展水平、布局合理、管理科学、职责明晰、精干高效的农业科技创新体系，完善农业产业布局，形成合力，提高科技资源利用率，提高农业的综合生产能力。要充分调动社会力量参与农业科技推广活动，为农业和农村经济全面发展提供有效服务和技术支撑。着眼于新阶段农业和农村经济发展的需要，通过明确职能、理路体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制等一系列改革，逐步构建起以农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系。
3.2加快农业科技队伍建设和相关的人才培养。
人才是推进科技事业进步的关键，也是科研机构加快发展壮大的第一资源和第一要素。要加快造就一支规模宏大、结构合理、高素质的农业科技创新人才、一支适应国内外竞争的农业科技管理人才、一支适应新农村建设的农技推广队伍和农村实用人才队伍。一是采取有效措施，广泛吸引人才。创造能够留任人才、更能发挥人才作用的机制，实现用事业凝聚人才、用法制保障人才，充分保障农业科研单位的用人自主权，实现农业科研单位专业技术岗位和管理服务岗位，并建立能上能下的科研院所长公开招聘制度和领导干部聘任制，实行目标管理。
3.3加大对发展现代农业的财政支持力度。
我国政府提出加快现代农业经济发展，必须大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、可再生能源开发利用技术和相关产业链接技术。这些技术推广后既有利于资源循环利用，又能减少对大气、土壤和水的污染，产生良好的外部经济效果。比如，为解决农村垃圾再利用问题，需要政府财政资金支持研究农村垃圾焚烧发电、垃圾填埋发电、垃圾填埋供热、制造化工原料等循环利用技术；此外，农村还没有成熟的技术来解决农用地膜再利用、废水循环再利问题，也需要政府财政资金的支持进行研究。这就要求各级政府依法安排并落实对农业和农村的预算支出，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，加大对现代农业的财政支持力度，加大对治理和改善生态环境及技术研发的补贴[8]。具体来说，政府要做好三方面的工作：一是在种植业中，给农民适当补偿，尽量减少化肥、农药的使用，同时鼓励农民保护林业资源和种植适合当地环境生长的植物以改善生态环境；二是对企业在产品的生产、运输、使用、回收、处理等方面给予环保补贴，减轻企业承担治理环境污染费用的负担；三是对环保设施进行转移支付，特别是集中整治工业、生活污水，实现达标排放的目标。
3.4完善金融服务体系。
扩大除农业银行，农村信用合作社的其他机构下伸网点，使支持现代农业发展的金融机构覆盖面积更加广阔，并建立支持现代农业发展的综合性保险机构。完善农业保险，坚持从我国国情出发，建立多层次体系、多渠道、多种主体经营的具有中国特色的农业保险制度，调动中央、地方政府、企业、农民和社会各方面的积极性，整合利用各种资源，充分发挥市场机制作用，走多元化道路。根据现代农业的发展需要，可以将相关的保险业务纳入综合性保险公司的经营范围，开展一切涉及农业经济的财产险、责任险及人身意外伤害险等商业性保险业务，用商业保险业务盈利来弥补政策性亏损，从而实现政策和市场两种手段的结合、两种优势的互补。
3.5规范现代农业发展的立法保障。
立法保障对现代农业发展起着巨大的促进作用。因此，在我国通过各种立法，例如《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业科技进步法》、《期货交易法》、《合作社法》、《农业金融法》等涉农法律的修订和完善，对各种涉及农业支撑体系建立的政策以及执行主体做出明确的法律规定，使农业政策体系建设有一个法律保障，并加强法律法规的配套性、互补性从法律和制度层面实现农业科技政策的制度化、规范化、程序化、法制化管理。
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