基于城乡基本公共服务均等化的公共财政研究
一、城乡基本公共服务均等化的概述
公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。其实质是通过公共服务的公平、合理配置，实现社会整体福利水平的提高。公共服务均等化是市场经济的客观要求，实现城乡公共服务均等化不是“平均化”，既要均等又要明确重心，实现城乡公共服务的均等化需分阶段进行。
城乡基本公共服务均等化，是指基本公共服务在城乡之间达到均衡，也就是城乡全体公民享有基本公共服务的机会和结果大致相等。其内涵主要包括以下方面：城乡全体公民享受基本公共服务的机会均等；城乡全体公民享受基本公共服务的标准均等；城乡全体公民享受基本公共服务的结果均等；城乡基本公共服务均等化不是平均主义。
二、城乡基本公共服务供给不均衡的主要表现
2009年全国公共财政支出6万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出仅占10%，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因此真正用在农民身上的财政支出大约仅占5%。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。国家财政支出向城市的严重倾斜，制约了农村经济的发展，直接造成了城乡居民在收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的失调。
（二）城乡基本公共服务供给具体对比
1、城乡义务教育。2006年，全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中校均只有38台；西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农村初中建网学校比例仅为18.4%。据对中西部9个省（自治区）的学校数据统计，2006年，3万多所农村小学的班师比平均仅为1∶1.3，远低于全国小学1∶1.9的平均配置水平。
2、城乡医疗资源配置。公共卫生是现代公民应当享有的最基本的公共服务之一。而当前我国城乡之间在医疗卫生投入与资源分布方面尚有着明显差距。2006年，按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人、乡镇卫生院床位数为0.81张。
3、社会保障体系。从养老保险制度来看，城镇企业职工养老保险制度已经基本建立，而农村养老保险制度尚未完全建立，农村养老仍以土地保障和家庭保障为主。在最低生活保障制度方面，农村最低生活保障制度于2007年才全面启动，保障范围与保障程度也远远落后于城市。从基本医疗保险制度来看，城镇职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式，根据医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿；新型农村合作医疗由个人、集体和国家三方出资，以大病统筹为主，存在着报销比例低、设有门槛费、忽视小病预防等问题。
4、城乡劳动力就业机会不均等。尽管近年来国家不断改革户籍制度和就业制度，但因为诸多因素的制约，进展较为缓慢，城乡居民就业机会不均等的事实并未根本改变。城乡就业机会的不均等，阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐，这还将影响到外来农民工的权益保障。
5、城乡基础设施投资失衡。近年来，国家加大了对农村公共基础设施的投入，但由于农村公共基础设施底子薄弱，目前在大部分农村地区生产性基础设施仍普遍落后，农田水利设施存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，水、电、交通、取暖设施等农民生产生活必需的基础条件还很缺乏，文化、体育、娱乐、休闲等农村生活基础设施的建设普遍不足。
三、城乡基本公共服务不均等原因分析
（一）我国城乡二元体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度性根源
城市的基本公共服务主要是由国家通过财政手段予以提供，城市居民在教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面均享有优待；而农村的基本公共服务主要是由农民自行解决或通过集体制度外筹集资金解决，国家只提供适当的补助。我国实行城市与农村分割的二元公共服务供给制度，使农村基本公共服务不仅在供给总量上存在差别，而且在供给主体、手段、方式、资金来源渠道上也存在诸多差异，城乡二元公共服务体系导致城乡差距不断扩大。
（二）我国现行的财政管理体制――分税制与社会经济运行不适应是造成我国城乡基本公共服务不均等的直接原因
分税制按照税种来划分各级政府之间的财权，一级政府有一级政府的事权，相应地就必须赋予该级政府一定的管理事务的财权。现有的财税体系规范了中央政府和地方政府之间的财权集中与分散关系，保证了中央和省一级的财力，但是对中央政府与地方政府的事权及责任界定却不明确。目前，农村地区的基本公共服务供给主要由县乡财政来承担。但是县乡政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，其收入主要来自共享税，掌控的收入极其有限，再加上转移支付不到位，由此导致我国县乡政府普遍面临财政困难问题，特别是中西部欠发达地区。
（三）我国现行的转移支付制度不完善
1、财政转移支付层级过多。我国有中央、省、市、县、乡五级政府，相应地形成五级财政。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿，管理层级重叠，行政效率低下，县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象，造成县乡财政困难，严重阻碍县域经济发展，城乡差别不但不能缩小反而拉大。
2、我国省级以下财政支付转移方式大多参照中央对省级财政转移支付办法执行，因此存在着以下问题：一是一般性转移支付规模过小且制度设计不合理。一般性转移支付只占转移支付总额的10%。二是我国税收返还大约占中央对地方转移支付总规模的三分之一，现行的税收返还制度规定：中央对地方上划的税收按基期年如数返还，税收额多的地区得到的税收返还额多。这样的制度设计不仅没有解决因历史原因所造成的地方财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下强化了这一差距，这不利于公共服务均等化的实现。三是专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的将近三分之一。对于专项转移支付资金，地方政府没有调剂权，不仅不能增加地方财政的可支配财力，还需要地方政府额外增加配套资金，进而影响地方财力的运用。
3、转移支付制度缺乏相应的法律保证。世界上许多国家普遍以法律形式对财政转移支付制度做出明确了的规定，甚至有的国家在宪法中做出了相应规定，使财政转移支付的执行具有很高的权威性和可操作性。虽然在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入范围划分做了较为明确的规定，但是其法律效应看来也十分有限，对于支出范围、体制，特别是转移支付制度没有明确的法律规定。
四、促进城乡基本公共服务均等化的具体措施
（一）改革财政二元供给体制
逐步取消城乡二元户籍制度的合理性和必要性已无多大异议，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。促使政府对农民工的政策目标从“就业导向的服务”转向“整体的定居服务”，不但要提高农民工的就业收入，还要让农民工在城市享受均等化的公共服务。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益，使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制，按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度，实行全国统一的公民身份。不断完善城乡基本公共服务供给体系，逐步实现城乡公共服务在供给总量、供给项目、供给主体、供给手段和方式、资金来源渠道等方面的趋同。
（二）建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制
从我国政治经济体制的国情看，不同层级政府之间的公共服务责任是不同的：级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方，尤其是基层政府。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障基本公共服务供给的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。
（三）完善政府间转移支付制度
为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给，需要对现行转移支付体制进行结构性改革，强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度，切实保证专项补助资金的使用方向和效率。三是完善省以下转移支付制度。逐步推行“省管县”财政管理体制改革，省级财政在分配转移支付资金时，要做到辖区内公平与公正，将解决县级财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，增加了县级财政的财税分享比例，使县级政府的财力得到了改善与保障，争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境，逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平。
（四）深入推进财政管理体制改革
目前，我国县乡两级政府实际承担了大量的基本公共服务供给责任，要提供基本而有保障的公共服务，必须对县乡财政管理体制进行改革完善，在一定时期内采取以下改革措施：一是深入推进省直管县的财政管理体制，减少政府间财政关系的层级，进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面的作用。二是扎实推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步改革乡镇财政管理体制，规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。三是建立和完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级对市县级的指导和协调功能，进一步强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。
（五）创新农村基本公共服务供给制度
以需求为导向改善农村公共服务的供给，一方面，要改革当前农村基本公共服务的供给决策机制，建立有效反映农民需求真实偏好的表达机制。鼓励农民参与农村基本公共服务供给决策过程，形成政府与农民共同决策与管理的模式，保障农村基本公共服务的供给。另一方面，充分发挥市场与社会的力量，着力提高农村基本公共服务的供给效率，在以政府为供给主体的前提下，还应充分发挥市场与社会的力量，建立和完善政府、农村社区、非正式组织、农户等“四位一体”的农村基本公共服务供给机制。
- 上一篇：政府财政支出对居民消费的动态影响分析
- 下一篇：福建省公共财政体系的完善路径
