我国建立巨灾保险刻不容缓
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人(次)受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。资料显示，我国每年因自然灾害造成的经济损失都颇具规模。2005年因灾直接经济损失2042.1亿元，2006年因灾直接经济损失2528.1亿元，但仅以2008年年初的雪灾赔付比例计算，直接经济损失1516.5亿元，保险公司赔付35.19亿元，赔付比例仅为2.3%。
2008年5月12日汶川大地震后，我国保监会最新数据显示，截至6月10日，保险业共接到地震相关保险报案24??9万件，初步核实，被保险人死亡1.63万人，伤残2440人，被保险房屋倒塌14.5万间，已付赔款2.95亿元。比6月9日增加641.2万元。其中，人身保险已赔付1.65亿元，财产保险已赔付1.29亿元。这次地震造成的近2000亿元损失中，属于保险可理赔范围的只有很少部分，约占5%左右。与震灾造成的巨大损失相比，保险业目前的已赔付款项无疑是杯水车薪，这一方面是由于灾区各项重建工作正在恢复中，保险理赔尚未迎来高峰期。但另一方面，也凸显了我国目前保险覆盖率过低、巨灾保险机制缺位的尴尬局面。
1. 我国目前巨灾保险制度缺位的现状
据保险专家解释，一般台风、暴雨、洪水、地震和海啸等强大自然灾害造成的损失被称为巨灾，针对这类意外的巨大灾难，国际上通行的做法是建立政府支持下的巨灾保险制度。也就是合作设立巨灾保险基金，予以财政支持和税收方面的优惠，并再通过国际保险公司寻求风险的分摊，而非通过商业化的运作来推动巨灾保险。从国际上看，很多国家都建立了巨灾保险制度，而目前我国巨灾保险几乎是一片空白，主要表现在以下几个方面：
1.1 缺乏巨灾保险的专门法律制度
在我国公民巨灾保险意识普遍较弱的同时，强制性的保险法律制度也相对薄弱，使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持。目前，我国已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》等20多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章，初步建立起了自然灾害应急法律制度，但专门涉及巨灾保险的法律法规几乎还是空白。
1.2 保险公司的经营技术、服务水平还不能完全适应巨灾保险的需要
经营巨灾保险涉及地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。从技术方面看，我国保险业对巨灾风险研究已有多年，各种相关数据和模型在建立之中。从管理上来说，用商业化的手段开展各种风险管理也积累了一定的经验。部分保险公司也开展了针对地震、洪水等巨灾的研究，初步建立起巨灾风险模型，对巨灾风险的损失以及产品定价进行了模拟实验。但是，总的看来，目前我国保险公司对培养巨灾保险专业技术人才的投入力度还有相当大的欠缺。
1.3 巨灾保险的投保率低
由于我国法律法规对投保地震、风暴、洪水、火灾、雪灾等巨灾保险缺乏必要的强制要求，仅靠保险公司以商业运作方式开展巨灾保险业务难以扩大承保面，制约了巨灾保险业务规模的扩大和巨灾保险作用的发挥。
1.4 巨灾补偿都是临时从财政进行调整
政府财政的基本原则是量入为出，巨灾风险的随机性若由国家预算承受，势必影响财政支出的平衡与稳健，甚至可能会由于没有很好的后备措施，使过去几年取得的国民经济发展成果都变为救灾支出，使整个国民经济发展处于不平衡的状态。而且，随着经济的发展和重大灾害的频发，这种依靠政府的风险管理模式也存在很多问题。比如，政府救济能力有限，财政投入占损失总额的2%不到，而保险公司最近几年的巨灾保险补偿也仅占损失总额的1.7%左右，两者相加只有3%多一点，远远补偿不了灾害造成的损失。更重要的是，长期以来，这种以政府救助为主的巨灾风险管理模式造成受灾地区的严重依赖心态，不利于受灾地区的自救、恢复生产等工作的开展。
2.我国巨灾保险制度缺位的原因
2.1 我国保险业处于发展初级阶段，满足不了社会巨灾保险的需求
自1980年恢复国内财产保险业务以来，经过二十多年的发展，我国财产保险市场取得了巨大的发展，其中财产保险的保费收入从1980年的4.6亿元增加到2005年的1229.9亿元，平均增长率为25% ，高于15.9%的同期国内生产总值平均增长率；财产保险的保险深度与密度都以较快速度大幅度提高，财险密度从1980年的0.48元/人增加到2005年的94.06元/人，财险深度从1980年的0.10%提高到2005年的0.67%。但总体而言，我国保险市场的整体实力不强，承保能力较弱，巨灾风险分散能力仍非常有限。
我国是地震、洪水等自然灾害的多发国家。随着我国经济发展，人口密度增大、财富集中程度上升，自然灾害造成的经济损失和人员伤亡日益严重，对我国经济发展和社会稳定构成了重大威胁。我国各类自然灾害造成的经济损失的补偿严重依赖于国家财政，使本已紧张的国家财政承受了巨大的压力。保险这种社会化的风险损失承担机制在管理巨灾风险方面的作用远未发挥出来。保险保障不足，给灾后群众的生活和重建造成极大困难。
2.2 巨灾风险的管理水平低，技术不成熟
巨灾损失的随机性高，传统上不属于理想的可保风险。理论上，商业保险公司经营的基本基础是依赖于大数定律。一定要有很多风险单元放到一起，这些风险单元可以是人也可以是房屋，有一个基本的要求是出险出事故的时候不能同时出事故，只能相互独立出事故发生损失，保险公司利用大数定律分散风险，可以承保很多房屋承保成千上万的个人。但是巨灾不是这样的，巨灾一出现，一个城市甚至几个城市可能全部毁掉，保险公司无法用大数定律分散风险。
一般的商业保险公司在承保巨灾风险的时候非常谨慎，通常是不承保的，把它作为除外责任。这就是为什么一般来说商业保险公司不会为巨灾保险买单，国际上很多国家也都是这样做的。因为这个时候商业保险市场失灵了，需要政府通过组织利用全社会的资源，不能光靠保险公司解决地震发生的问题。如果保险业自身资本规模有限，有效承保能力严重不足，对巨灾风险缺乏较精确的风险评估技术，就不敢贸然提供巨灾保险产品。目前，我国保险业尚未建立完备的风险数据库，灾害信息发布和统计不充分，相关信息不能够实现共享，对各类灾害事故的认识不足，客观限制了保险业防灾抗灾的能力，不利于保险业对数据进行统计分析，也不利于对防灾防损工作的指导。我国保险公司在扩展保险业务时，在承保前的风险评估能力不足，单纯注重保费收入增长，而防灾防损工作相对薄弱，特别是防灾技术不足，专业人才缺乏。
2.3 政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确
在巨灾损失发生后，政府习惯成为风险的第一承担者，事实上应当是最后的承担者。面对巨灾，必须做好几道“防火墙”：第一道是民众自身来承担、消化风险；第二道是风险转嫁机制，通行的是商业保险机制，鼓励有条件的个人和企业把超过他们承受能力的风险，通过买保险的形式转嫁给保险公司；第三道是建立广泛的依靠国内外社会救济慈善的服务系统。当前三道防线都不能解决问题的时候，最终由政府来兜底。而目前政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，直接影响到了保险业发挥灾害管理作用。
建立完善的巨灾保险制度是一项艰巨的系统工程，巨灾保险因其风险的集中性和损失的巨大性，仅凭政府或保险公司商业运作都无法完全承担。因此，通过政府的政策支持，充分发挥保险业在社会管理中的作用，让保险业充分参与灾害补偿对我国有极为重要的现实意义。
3. 加快建立巨灾保险制度的措施
《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)明确指出要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。由于地震等巨灾损失数额巨大，依靠财政救助和社会捐助，有一定的局限性，不足以弥补巨灾损失。保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，应该通过推动建立地震保险等巨灾保险制度，使广大人民群众遭受巨灾损失后能够及时得到经济补偿，促进灾区恢复重建。通过保险机制，财政对保费、巨灾保险基金提供补贴，可以充分发挥财政投入的放大效应，从而满足快速恢复生产生活的资金需求。
3.1 加快巨灾保险立法工作
巨灾风险管理涉及领域广，惠及广大人民群众，配套立法是顺利开展工作的重要基础。同时，巨灾风险管理是国家实施防灾减灾，维护社会安定和谐的重要手段，巨灾保险立法工作需要多部门、多领域加强合作，需要社会各界共同参与支持。国家应制定法规，明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性，确立巨灾保险的政策性地位。国家通过立法的形式，强制企业和个人参加巨灾保险，可以有效避免逆选择，降低巨灾保险费率。
3.2 政府角色转换
建立巨灾保险机制的前提是实现政府在风险承担过程中的角色转换，只有政府明确其作为风险的最后承担者位置，通过规则和制度约束有条件的社会个体成为风险的第一承担者，支持保险业成为帮助社会个体转移或分散风险的平台，方可将有限的财政积累用于和谐社会的建设和发展，真正实现政府社会管理职责的高效和规范。
国际上巨灾管理模式主要有两种：一是完全由政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系；二是政府和保险公司共同合作的管理模式。美国的洪灾保险制度是从立法着手、由政府运作、依靠私营保险公司、通过商业手段逐步实施和发展起来的。在法国，保险公司被强制要求按照政府制定的标准费率提供重大自然灾害保险。我国政府与保险公司应该合力推进巨灾保险制度及政策研究，建立政府与商业保险公司间的合理分担机制。
3.3 政府推动和支持
巨灾保险制度的建立，必须要有国家层面的推动。目前世界许多国家和地区普遍建立了由政府支持的巨灾风险管理体系，在政策和资金上给予支持。例如日本巨灾保险体系的特点就是政府主导和财政支持，政府为地震保险提供后备保证金和政府再保险。以地震保险为例，地震多发地带居民投保率比较高，历史上较少发生地震地区的居民投保率则比较低，形成一种不利于保险公司的逆选择。国家通过带有强制性的手段在全国范围内推广，不仅可以避免逆选择的出现，根据大数法则还可以使地震巨灾保险的费率维持在一个较低的水平。地震风险发生频率较低，群众投保商业险的意愿不强，同时地震造成损失程度大，保险公司往往很难独立承担，因此，建立地震保险制度，政府推动和支持是必要条件，这也是从国际国内政策性保险发展实践得出的重要结论。
政府推动和支持主要分为三个方面：一是行政支持，将各部门的相关数据进行汇总整合，牵头组织保险公司对已有数据和模型进行完善；二是税收支持，通过税收优惠鼓励保险公司开发巨灾保险，巨灾保险保费收入免征保费税，巨灾保险利润免征所得税；三是经济支持，政府出资建立巨灾风险基金，作为保险公司的再保险人，减少保险公司的后顾之忧。
3.4 设立巨灾保险专项基金
设立巨灾保险专项基金，主要目的是构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的巨灾风险分担机制。国内保险业承保巨灾风险，应向商业再保险公司分保，由国内外商业再保险公司作为主要的再保险主体；对于超过再保险公司承保能力以上部分，由政府管理的巨灾风险基金提供再保险。而资金来源是设立巨灾保险基金的关键因素。巨灾风险基金的资金来源主要有两部分。由政府从应急和救灾预算资金中拿出一部分，作为启动资金；保险公司从收取的巨灾险保费中提出一部分，纳入巨灾风险基金。对于巨灾保险中的超赔部分，巨灾风险基金承担，相当于起到再保险的作用，也体现出政府巨灾风险最后承担者的原则。在拓宽巨灾风险基金筹集渠道方面，应充分发挥政府财政、商业保险以及社会各界的作用。中央和地方各级财政每年安排一定的资金，保险公司上缴巨灾保险业务保费收入的一定比例，同时还可以通过社会捐赠、巨灾风险证券化等方式筹集。
3.5增强全社会的保险意识
数据显示，四川省寿险、产险份额分别约占全国的5.2%、4.3%，但5.12地震比较严重的区域由于经济不发达，保险覆盖率也不高。震源中心阿坝州的保费只占四川全省的0.17%，其中寿险保费为0，意外和健康险合计仅为44万元。两大重灾区德阳和绵阳合计的市场份额也不足10%。从目前情况看，尽管保险业积极主动赔付，但保险赔款占灾害损失的比例仍然很低，这说明保险的覆盖面还非常低。我国大多数国民保险意识还比较淡漠，对保险业不信任，造成了保险覆盖面低，这对我国巨灾保险的建立也是很不利的。在巨灾面前，个人力量是微不足道的，但只要每个人都能有一份充足的保险保障，也就是为自己的未来建立了安全的防线。政府和保险界要承担起防灾减灾国民教育的任务，通过安全自护文化养成教育的推进，达到对保险文化的普及，进而提高公众对保险界的信赖及认知度，提高居民和企业参加巨灾保险的积极性。
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