新时期政府对农村社会整合的制度性探析
改革开放以后，长期以农为本缺少变化的农民阶层内部也开始了前所未有的大分化，形成了农民工人、农民个体工商者、农民私营企业主、农民知识分子、农民企业家、农村管理者等不同的地位群体，这是实行改革开放的产物，它对现代化的发展起到了不可替代的作用，其积极影响是主要的。但是，分化后的各个阶层毕竟是具有不同利益的群体，〔1〕随着农村社会的分化，原来的利益格局和社会秩序被打破，也出现了一些消极因素，这些都不利于农村的稳定和现代化建设，而且也对社会的发展提出了严峻挑战。社会转型时期在广大农村社会中所蕴含的结构性变迁和社会分化的趋势，客观上必然对政府提出新的整合要求。然而社会整合不是简单地将各种新的异质性因素吸纳到原有的规范控制体系之中。由于社会经济领域的分化提出的制度化要求，因此加强制度性整合就显得尤为必要。制度性整合就是指运用国家的各种政策、法规和法律对各种社会关系进行条理化和合法化梳理，将其纳入统一管理和控制的轨道。针对农村社会的分化而言，加强制度性整合应包括政治制度、法律制度以及社会保障制度三方面的整合。
一、加强政治制度层面的整合
当前随着社会的转型，农民阶层出现了分化，阶层分化首先是利益的分化，各阶层都有着强烈的利益表达和政治参与愿望，需要各政治主体之间进行大量的、迅速的、高质量的、“生动活泼”的交换活动，才能达到“安定和谐”的政治局面。适应这一要求，就要对利益表达和政治参与的制度、渠道、形式、结构进行优化和重新设计，而利益表达与政治参与离不开制度化的体制安排。美国政治学家李普塞特认为：“任何一个民主国家的稳定不仅取决于经济的发展，也取决于它的政治制度的合法性和有效性。”随着我国农村社会阶层的分化，不同利益群体的利益表达和政治参与不断扩大，而政治制度化建设还相对滞后。因此，建立不同利益群体与政治系统之间的制度化的沟通渠道，以有效的制度安排来凝聚、整合不同利益群体的社会力量，就成为政府提升执政合法性的一个关键之点。制度化的沟通渠道能够化解个体因表达不畅而引起的对政治系统的敌视和抗拒行为。社会个体对政治系统的敌视和抗拒很大程度上是因为利益表达渠道不畅和政治沟通失败引起的，而这种敌视与抗拒又具有累积发展的效应。从政治学的角度，政治沟通中信息通道的制度化和网络化是开放社会维持政治稳定的关键。 如果信息通道缺失或制度化程度低下，利益表达不畅，社会冲突就可能发展为恶性累积，最终给政治体系带来政治压力。所以加强政治整合机制，就农村社会而言，应建立合理的农民利益表达机制，疏通农民利益表达渠道，实现社会各方面的利益需要。
利益分化和阶层分化是社会现代化发展的必然产物。有利益的分化必然就有利益的表达。古希腊政治学大师亚里士多德在其名著《政治学》中曾经指出：变革感来自于渴望平等的冲动，因为那些地位低下者认为，他们是相同的人，却没有相同的份额。社会上弱势群体利益的不断边缘化，必然导致他们社会挫折感的增强，而社会挫折感又会促使他们寻求利益表达和政治参与的机会和渠道。转型时期制度化、规范化的表达渠道和途径建设还相对滞后。这就进一步加剧了社会挫折感。 于是，制度化的利益表达得不到满足，就必然求助于非制度化的表达。结果暴力或冷漠就成为他们宣泄不满、表达利益的基本方式。暴力破坏了秩序，冷漠损害了共识，二者构成了对政治体系合法性的严峻挑战。伴随阶层分化和社会结构的调整，各种利益要求不断产生，党和政府作为最广大人民根本利益的代表者，有义务和责任去倾听各阶层的利益要求，特别是党和政府要在调节社会不同阶层利益矛盾的过程中维护公正的社会秩序，避免某些阶层特别是弱势阶层的利益受到损害。这里，一个基本的前提是社会各阶层能够自由表达自己的利益和愿望，并促使党和政府倾听自己的呼声，这就需要建立科学合理的制度和机制来加以保证。为此，政府首先要支持和帮助社会各阶层建立自己正常规范的利益表达机制，防止一些阶层利用非法手段和途径，参与政治和公共资源的分配，谋求非法利益，对社会公共利益和其它阶层的利益造成侵害；建立规范的社会协商对话机制，增加各阶层与党和政府的合作渠道，使各阶层的愿望能够及时表达出来；支持和扩大不同阶层的利益代表，通过政府“这一维护和实现人民利益而参与政治的工具”，增加表达利益的合法机会和正常渠道。当然，在决策过程中建立健全纠错机制，以对利益表达进行必要的补充、修正，防止信息失真和决策失误而对一些阶层的合法利益造成损害也十分必要。因此，政府在加强社会整合中应建立和完善利益表达的渠道和途径，通过一系列体制安排和政策选择，使社会各阶层的利益关系得以协调，使社会各阶层的利益诉求得以实现，使社会各阶层的力量资源得以凝聚，从而形成有机的社会利益共同体，在协调和稳定中促进经济社会的全面发展。
加强政治整合机制，就整合农村社会而言还需建立和健全农民政治参与机制，(注:政治参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。具体表现为个人或个人组成的集体有意或无意地反对或支持、改变或维护一个政府或团体的某些利益的一切行动，是人民群众旨在影响党和政府自治组织的干部及其决策的活动。参见陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，1998版。笔者认为，农民政治参与就是指农民作为政治生活的主体为实现一定的利益与要求，运用自己的政治权利和资格，通过某种方式和途径以影响政治过程的行为。它是政治关系中，农民政治权利得以实现的重要方式，反映了农民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的本质。)使农民政治参与形成制度化、法制化。建立和健全农民政治参与机制，其目的在于满足农民的政治参与的愿望，实现他们的利益要求，以提高政治决策的民主化和科学化，减少和避免农民寻求制度外的参与途径，维护政治稳定，推进政治发展。今后要做的工作是，在村级体制方面，要完善村民自治体系，特别是建立健全村民委员会制度，让村民通过村委会的选举、监督、考核、罢免等措施，增强民主意识，提高政治参与的能力，以发展基层民主政治建设。在县级以上人大代表的产生上，要充分考虑到农村经济改革所带来的农村社会的分化与分层，保证各个不同利益主体能产生出自己的代表参与国家管理，保证不同地区之间保持一定的代表比例，使农民增强对现行政治体制的信任感，增强政治服从感。
当前，就农村社会而言应该建立一个与工会、共青团、妇联等处于同等位置代表农民利益的政治团体，譬如像农民利益协会一样的农民组织。当然这种农民利益协会应包含有新的内容，其宗旨应是为了维护农民利益，改善农民的地位，提高农民的组织化程度，增加农民的收入。而且它必须是在中国共产党的领导下，以宪法和有关的法律为根本活动准则组织起来、反映农村社会各阶层、各群体整体利益与要求的一种群众性政治组织。它的基本职能是：调查研究，了解农民的经济、政治、思想、文化情况，及时向各级党和国家政府的决策部门输送意见和要求；代表农民参加政府决策工作，对于有关农业的重大决策，农民利益协会要参与意见征集、方案论证、提出有关草案或修正案的工作，以确保决策的科学性和可行性；当农民的利益受损害时，农民利益协会可以代表农民向有关部门交涉，为农民伸张正义，维护农民的合法权益。
加强政治制度方面的整合还需建立和健全现代社会的阶层分化机制，促进社会阶层的合理流动。(注:社会阶层流动从方向上来划分，可以分为水平流动和垂直流动。水平流动是指一个人在同一社会职业阶层内不同地区间的横向流动，也指在同一地区的不同工作群体或组织之间的流动。垂直流动是指社会成员在不同阶层之间的流动，它包括向上流动和向下流动两种形式。前者如我国目前规模空前的民工潮，后者如干部的能上能下、能官能民。相关内容可参见：陆学艺主编《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社、2004版，第2页。)现代社会阶层分化与传统社会相比一个重要特征就是流动性，决定一个人社会阶层的主要因素不是先赋性因素而是后天性因素。现代社会阶层结构的本质特征有三个方面，即公平性、开放性、合理性，它为不同社会阶层间的正常流动提供了稳定、可靠的制度保证，从而也有力地促进了社会阶层健康有序的分化，有利于化解社会阶层间的矛盾。合理的阶层分化有利于社会进步，但是，这种阶层分化必须遵循一定的原则，这个原则就是社会公正。没有遵循社会公正原则的阶层分化必然会造成两极分化，产生具有对抗性矛盾的社会力量，甚至造成社会动乱。当然阶层分化所应遵循的社会公正原则不是指结果的公平，而是指起点平等和规则平等。当前我国阶层分化带有很大的社会不公正性，主要是由于起点不平等和规则不平等而并非结果的不平等。起点不平等：一是指权力资本化，即以权谋私，权钱交易，致使部分领导干部及其寻租者暴富，形成贫富差距悬殊。二是城乡之间、不同所有制之间、行业之间、单位之间存在的众多横向流动壁垒，并由此形成集团性分化，客观上已经将社会成员圈定在阶层分化的不同起点上。规则不平等主要是指规则失范。暴富阶层中很多人迅速膨胀的财富主要是来自诸如偷税漏税、走私贩私、骗贷赖帐、化公为私等违法违纪违规行为，而不是来自资本的投入和技能的拥有等合法的途径。
我国阶层分化的不公正性，已经造成了相当大的贫富差距。为了保障社会主义市场经济的顺利进行和社会秩序的长期稳定，我们必须以构建社会公正秩序为核心，采取各种措施，规范收入分配，依法保护合法收入，取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，将阶层分化纳入公正、规范、有序的轨道。这就要求我们加快经济体制和政治体制改革的进程，构建完善的市场经济基本制度和基本规则，转变政府职能。加大反腐败力度，严厉打击寻租、设租等腐败行为。加大收入再分配的调节力度，确保低收入阶层的温饱。总之，社会阶层分化只有在公平的社会规范秩序中展开，才能真正促进社会结构的优化，体现出激发社会发展内在活力的巨大功能。
二、加强法律制度层面的整合
在阶层快速分化、社会迅速转型时期，法律规范对社会阶层分化与社会文明进步协调发展的保障机制是至关重要的。这是一些现代化早发国家“文明化”过程的一条重要经验。社会阶层分化过程中，原有阶层不断分化、重组，新的阶层不断孕育、产生，社会成员不断变换自己的职业、转换自己的角色，并不断地游离在不同的阶层之间。由于不同的社会阶层存在着不同的经济利益、政治态度、价值观念、社会心理、生活方式、需求目标等特殊差别，不同阶层、利益群体间的社会差异较大，特别是异质、多元的生产资料占有关系和生产经营上的差别，往往会给社会的文明发展带来无序状态。法律可以以其刚性机制解决其他机制解决不了的问题，从而发挥特殊的协调作用，保证各种社会成员、各种社会群体在区域流动、社会流动乃至国际流动中呈现良性状态，从而保持社会有秩序的运行，保障社会文明可持续的发展。
正如邓小平所指出的：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。” 〔2〕美国著名政治学家塞缪尔?亨廷顿指出：“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”〔3〕制度化是组织与程序获得价值的稳定性的过程。目前，我国农民政治参与的制度化法制化就是要在充分保障宪法和法律赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式、途径做出明确的规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有法可依，依法参与。同时还要改革现行的政治体制，使其具备自主性、适应性和凝聚性，以有利于农民的政治参与，实现由“顺从者”参与到“参与者”参与的转变。(注:根据阿尔蒙德的理论，政治参与有“狭隘观念者”、“顺从者”、“参与者”之分。“狭隘观念者”缺乏参与政治的要求。“顺从者”处于被动的低层次的参与状态。“参与者”体现现代化社会中公民应有的政治地位，积极主动地参与政治生活，并力图通过制度化的利益表达途径来影响政治决策，以期实现自己的利益要求。体制改革以前，中国的政治参与体制体现为“动员型”参与体制，农民政治参与也表现为“顺从者”参与。他们在政治参与的过程中并非参与的主体，而是政治动员和政治教育的对象，并非自觉自愿的参政，而是在自上而下的动员下，顺大流，走过场，应付领导。体制改革后，随着民主化程度的不断加深，自主意识和平等观念的逐渐增强，农民主动积极参政的热情高涨，同时，农民参与方式也体现出多样化，除参加村民大会，进行选举外，还通过与人合作解决问题、给干部写信、上访、与人大代表打交道等途径来进行政治参与。参与热情的高涨，参与方式的多样化表明了农民的政治参与由过去的“动员型”参与向“自主型”参与转变，由被动型参与向主动型参与转变，由过去政治生活中的“顺从者”真正转变为“参与者”。)
当前要做的工作有：第一、加强人民代表大会作为国家权力机关的政治地位，进一步完善农民代表的选举办法，使其具有广泛的代表性。第二、建立健全农民团体、咨询智囊机构，充分发挥他们在表达民意、吸引农民参与以及提供政治决策等方面的作用。 第三、建立和完善大众传媒的组织机构，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系。第四、进一步完善农村自治组织形式，使其充分发挥自我管理、自我教育、自我服务等方面的作用。第五、进一步开辟农民政治参与的新渠道，如社会协商对话制度，舆论参与和监督制度，专家咨询制度，民意测验制度等，防止农民寻求制度外的参与。
此外，政府还应充分利用法律的调节器的作用，防止社会冲突导致社会解体。其一，建立保障农村阶层分化的法律体系。从立法上保证农民分化的权利，保证不同阶层的权利和利益，引导各阶层健康发展，维护各阶层正当利益。根据农村社会阶层分化的现状，应正确加以规范和引导，通过一系列的法律法规，在政治上和法律上切实承认利益分化过程中各个不同阶层的合法权利和利益，保障社会各阶层的合法地位，尤其对新兴社会阶层如私营企业主阶层等，要通过立法确保“合法的私有财产和公有财产一体化保护”方针，明确他们在国家政治和社会生活中合理的权利和义务，支持和鼓励不同阶层独立自主地活动，公平地参与社会生活、政治生活和经济生活，促使各阶层的健康发展。对于农民收入差距过大，国家应重视利用税法、金融法、物价法等法律手段进行调节，防止两极分化。其二，通过法律渠道，保障农村社会各阶层和社会集团成员的适度流动，既要允许一定范围内的垂直流动，也要允许一定范围内的水平流动。其三，加强法制思想教育。在农村进行普法大宣传。要培养农民的法律意识，教育农民要学会通过法律手段解决各种纠纷矛盾。总之，在社会转型时期面对农村社会的阶层分化，政府运用法律规范引导各阶层健康发展，是加强社会整合的重要路径之一。
三、加强社会保障制度层面的整合
社会保障是现代社会国家安全体系的重要组成部分，是化解社会阶层矛盾的重要手段，是维护社会稳定的基本条件，是实现国民收入二次分配和个人收入分配相结合的主要途径，是体现和维护社会公平的有效举措。加快社会保障体系建设，解除社会各群体的后顾之优。完善的社会保障制度和社会福利计划是现代社会收入再分配得以进行的条件之一，是实现社会整合的重要手段，它包括社会保险、救助、福利、优抚四个方面的内容。健全的社会保障体系不仅能为广大社会成员特别是低收入者提供衣、食、住、行、生、老、病、死、伤、残、孤、寡、教育、就业、失业等方面的保障，为他们的解除后顾之忧，而且也有利于改善群体间的关系，缓和群体矛盾。目前，在我国社会转型迅速、社会阶层分化加剧的历史时期，建立和完善社会保障制度，能在全社会的范围内、特别是为社会弱势群体提供基本的生活保障，有利于消除和缓解不同阶层间的矛盾，起到维护社会稳定的“减震器”和“安全阀”双重作用。
在社会转型时期，建立和健全农村社会各阶层的社会保障体系尤为迫切。千百年来，农民都是“养儿防老”的模式，基本上是通过家庭自保而实现保障的。迄今为止，国家仍未能建立一套像城市那样的保障体系。还没有能力建设能够覆盖全体农村人口的统一的社会保障体制，这就需要因地制宜地采用多元保障的战略。包括社会救济制度，社会保险制度，优抚安置制度，一些有条件的地方建立五保供养制度、残疾人福利制度和建设集体福利和公益事业，同时也大力提倡发展农村的互助制度。当前，对于农村地区的广大农民来说，最急需的是医疗保障、老年保障及低收入保障，这就是人们常说的“生有所靠、病有所医、老有所养”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应当重点加强的是最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的建设。具体实施过程应包括：一是加快建立农村最低生活保障制度。二是积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。三是要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。四是应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。
总之，改革开放以来，面对农村社会的阶层分化现象，政府应加大对农村社会整合的力度，尤其是制度性整合的力度，就是要用配套、有序的政策，去“统筹”加速转型期阶层分化的速度和强度，去“调适”社会文明发展的深度和广度。从而促使农村社会阶层分化最终实现现代化转型，促使农村社会阶层分化的机制变得更加公正、更加合理、更加开放，在此基础上加快形成一个与经济发展和经济结构变化相适应的公正、合理、开放的现代社会阶层结构，以社会主义新农村建设和社会主义和谐社会的构建。
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