农业发展银行脆弱性及矫治对策研究
金融脆弱性是上世纪60年代美国杰出学者海曼?明斯基提出来的，其主要含义为：金融业固有的高负债经营特征使金融业易受到监管的疏漏、道德风险、经济周期波动、国内外经济环境变化的冲击，导致金融危机、债务危机、企业破产、物价飞涨或通货紧缩、失业等性状。这一理论的核心思想是：怎么形成和维护现金流，如果现金流不能得到维护，金融体系就不稳定，就会导致金融危机。农业发展银行(以下简称为“农发行”)作为我国金融体系的重要组成部分，虽然受到国家有关政策的保护，但经过十多年来的运行，尤其是自身先天划转的不良资产占比较大，财政性补贴资金的严重缺位，加之在指导思想上侧重强调了执行政策，忽视了经营机制建设，信贷管理和风险防控存在薄弱环节。目前在经营过程中存在软资产与硬负债的矛盾、不良贷款占比较大、资本金严重不足、经营环境较差以及内控建设与风险文化建设严重滞后等脆弱性问题相当突出。
一、农发行脆弱性的主要表现
(一)软资产与硬负债矛盾非常突出
先从农发行负债角度进行分析。按照《中国农业发展银行章程》，农发行在资金来源上有以下几种渠道：资本金、业务范围内的开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、向中央银行申请再贷款、境外筹资等。从目前运行的现状看，资本金严重不足；财政支农资金基本没有；开户企事业单位的存款量小而且都是暂时的，不能使用；境外筹资为零；只有向中央银行再贷款和发行金融债券是目前农发行唯一可行的资金来源渠道。至2005年末，全国农发行向中央银行再贷款大约尚有5600亿元左右，全年共发行金融债券为2001.7亿元；2006年向中央银行再贷款3870亿元，发行金融债券筹资2000亿元，2007年发行金融债券筹资2501亿元，二者占各项负债总额的比例高达90%以上。
(二)农发行不良贷款占比过大
农发行自成立以来，在支持保护农业、促进农产品流通、维护国家粮食安全和农民利益方面发挥出了应有的积极作用，但与此同时，也背上沉重的不良贷款包袱。据统计，2004年末，农发行按对外口径披露的不良贷款余额达1143.2亿元，占比为15.9%。2006年末，不良贷款677亿元，占比8%，虽然下降的幅度较大，但还远高于国内其他商业银行(工商银行2005年6月末股改后已降至4.58%)和政策性银行。
如果按银监部门统计口径，即把农发行政策性挂账贷款纳入不良贷款范畴，农发行不良贷款占比将高达25%以上。这部分贷款全部失去流动性(其中政策性挂账贷款利息由中央和地方财政予以补贴)，不能参与正常的周转使用。如此巨大的不良贷款包袱，早已超越国际上公认的安全警戒线标准，表现出的金融脆弱性和银行风险已经不言而喻。
(三)内控机制和风险文化建设滞后
内部控制存在缺陷、风险管理文化建设落后是导致道德风险频现和金融脆弱性的重要因素。就目前农发行而言，在内部控制方面主要存在以下不足：一是内部控制的组织架构不健全。总行董事会至今未成立(中国农业发展银行章程明确规定要成立董事会)，内部控制活动主要由经营层主导；农发行与其他专业银行相比，自上而下还没有建立一个设计严密、运作有效、信息对称和内部控制政策决策、制度建设、组织实施、评价和监督于一体的内部控制体系。二是有章不循、违规操作、制度落实不到位的现象仍然存在。三是职能部门再监督力度不够。四是银行内部部门之间、岗位之间缺乏必要的制约和监督机制。五是风险控制体系不健全。目前，农发行风险识别、评价、预警和监测系统自上而下均未建立，道德风险隐患很大。六是内控信息系统建设滞后，风险控制的信息管理平台尚未建立。这些问题对农发行的安全运营带来严重威胁。
二、农发行脆弱性矫治对策
笔者认为，结合脆弱性的产生根源，矫治应从内外两个方面进行：
(一)疏通农发行资金来源渠道，抓紧解决负债结构不合理问题
1.中央银行应保持适度的再贷款规模，以满足农发行支农资金需求。由于农发行收购资金贷款业务是政策性很强的业务，客观上要求保证资金供应，特别是考虑到产量增加、价格上升、收购贷款主体增加等因素，收购资金需要呈刚性增长态势，农发行收购资金供应压力增大。而发债成本过高，农发行又难以承受。中央银行再贷款应以2006年末的38%亿元为基数，允许农发行周转使用，随借随还。收购资金需求增加的部分，中央银行应给予临时再贷款支持。同时，中央银行还应适当调低农发行的存款准备金比例。
2.对发债筹资给予优惠政策以解决筹资成本过高问题。对于农发行新增部分盈利能力较强的商业性贷款业务的资金需要，可利用市场发行债券方式解决。但是鉴于其“准政策性业务”性质，达不到商业银行的盈利标准或风险控制标准，决定了贷款本身的较高风险和较低的收益水平。若依靠农发行金融债券等市场融资方式解决，中央财政必须给予一定的利差补贴，或允许农发行对商业性贷款利率实行一定的浮动，扩大利差空间，促使利差能够弥补成本及部分经营风险。
3.适当扩大农发行的资金来源渠道，建立农村资金回流机制。为了防止农村资金的大量外流而导致“抽水机效应”，国家应当以法规形式，明确规定县域银行类金融机构和在县域内设有分支机构的其他银行类金融机构，在保证资金安全的前提下，必须将其在经营业务所在社区吸收存款的一定比例用于本社区，并优先用于政策性信贷需求。通过返还机制由农发行确保再投入到农村使用，解决农村资金越流越少的问题。
4.完善财政支农资金的代理拨付。《中国农业发展银行章程》明确规定农发行资金来源中含有财政支农资金，应尽快疏通这一渠道。建议国家将财政支农资金、扶贫资金，以及国际金融机构和外国政府提供的低息援助贷款等资金，由农发行统一代理和划拨。并将现行的农业综合开发资金、农村水利建设资金等，作为国家对农业支持的专项资金，由农发行进行统一经营和管理，变无偿投入为有偿使用，提高资金使用效率。
(二)采取有效措施，切实解决农发行粮棉财务挂账贷款问题，进而优化信贷质量，降低不良贷款比率
目前，农发行大量的粮棉财务挂账贷款严重制约着信贷资金的流动性和效益性，已成为农发行生存和发展的重要桎梏。近几年，虽然财政部、国家发改委、国家粮食局等部门出台了将粮食政策性财务挂账贷款统一剥离到县级以上粮食行政管理部门的政策，但这种剥离的本质仅仅是将企业承担的贷款债务转移到粮食行政管理部门承担银行债务，中央和地方财政给予利息补贴，但对于挂账贷款本金的消化处置仍然属于权益之计。就是说，虽然对1992年4月1日至1998年6月31日期间发生的粮食政策性财务挂账明确了10年内予以消化政策，但鉴于地方财力的局限性，地方政府根本不可能对这部分贷款进行消化。而对于1998年6月1日以后又发生新的政策性挂账占用贷款目前还没有制定消化期限。如果这部分挂账贷款本金不消化处置，农发行的不良贷款也就难以盘活。我们认为，对农发行目前的粮棉政策性财务挂账贷款的处置，可采取两种形式：一种方案是采取四家国有商业银行处置方式，直接剥离到资产管理公司进行处置；另一种方案可借鉴信贷资产证券化处置技术，将政策性挂账贷款中的优质资产组成资产池，通过信用评级、信用增级和相应信托管理机构，将政策性挂账贷款转化为资产支持证券(ABS)，面向社会发行，所筹措资金全用于农发行支持“三农”或归还中央银行再贷款，进而把这块不能流动的资产活化为可预测的现金流。这样，既盘活了存量不良资产，又增强了农发行的支农资金实力。
(三)对内加强控制建设和风险管理文化建设，完善农发行经营机制，练好抵御风险的“内功”
1.尽快建立和完善农发行法人治理机制。构建一个发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代化农业政策性银行，必须首先建立起完善的法人治理机制。借鉴国外经验，结合我国实际，应抓紧成立中国农业发展银行董事会，由国家发改委、中国人民银行、水利部、林业局、扶贫办、开发办等部门参加，定期召开会议，决定重大事项。农发行作为经营部门，由总行行长具体负责落实和实施董事会的决策。
2.建立科学的授权授信分责制度。农发行虽然实行垂直的管理体制，在省、市、县都设立了相应的派出机构，但还没有实行比较科学、有效分级负责的授权授信制度。只有建立健全这些制度，才能强化统一法人管理，强化以防范风险为目标的岗位授权机制，明确各级岗位的职责与权限，使授权与赋予责任、被授权与承担责任相统一。被授权者在职责和权限范围内办理业务，行使职权，严禁越权开展业务活动。
3.构筑“三道防线”严格落实信贷风险控制责任制。“三道防线”即：一是贷款发放实行审贷分离，岗位之间相互制约，前后台之间相互制约。二是实行信贷风险等级管理。对贷款企业确定风险等级，分类进行管理，从风险类别、风险要素、风险过程和风险限额环节进行全面控制。三是要全面落实风险管理岗位责任制。以审批人为责任主体，明确贷款调查人、审查人、审批人、管理人的责任范围和责任大小，做到谁审批、谁负责，目标责任层层落实到位，坚决杜绝越职权放款、逆程序放款和超范围放款等现象发生。
4.强化稽核审计部门的再监督作用，搞好内控机制建设的监督和贷后评价。建立由董事会直接领导的内部审计委员会，内审委员会下设内审部，内审部为内审委员会工作机构。根据需要，可在全国按经济区域设置若干个内部审计直属办事机构，摆脱与地方分支行的隶属关系，减少地方干预，以独立开展工作。各内审办事机构按照有效性、审慎性、全面性、及时性和正确性等内部控制原则，对各业务单位和部门进行持续的内部控制检查，分析内部控制的状况，并按科学的考核标准对内部控制的整体建设做出实事求是的评价。
