试议新农村建设中的公共财政困境
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)01-0093-02
建设社会主义新农村，构建和谐社会，是我国现代化进程中的重大历史任务，同时也是解决三农问题的现实需要。社会主义新农村建设是一个综合性、系统化的目标体系，是一个庞大的复杂的系统工程。在这个系统工程中，公共财政无疑发挥着至关重要的作用。这是由于，一方面，公共财政具有提供公共产品和公共服务、调节社会收入分配、规范经济秩序、稳定社会经济等职能，因而支持新农村建设应是公共财政的职责所在；另一方面，新农村建设是要从根本上解决三农问题，需要大量资金的投入和支持，显然，实施新农村建设，必须依靠国家公共财政的大力支持。因此，无论是从公共财政的职责来看，还是从新农村建设的实际需要来看，公共财政都是新农村建设系统工程的重要支撑力量。具体而言，这种支撑作用主要表现在：
1.公共财政是农村公用事业建设的主要资金来源。改善农村基本生产生活条件，推进农村公用事业的发展，彻底改变农村落后的面貌，是新农村建设的重要内容。因此，公共财政向农村公用事业建设的倾斜是实施新农村建设的重要保障。这主要体现在三个方面：第一，农村基础设施建设，包括道路、水利、通讯、电力等设施，让农村共享现代信息文明；第二，农村教育投入方面，包括免费义务教育、农村教师工资、农村中小学校舍建设等等；第三，农村公共卫生事业方面，进一步落实新型农村合作医疗，使农民享受基本的公共卫生服务。
2.公共财政是建立现代农业、促进农业产业化经营的重要推动力。促进农业发展，从根本上说，就是要调整农业产业结构，要通过高产高效、优质特色、规模经营等产业化手段，提高农业生产效益，建立现代化的新型农业。实现这一目标，需要公共财政的大力支持，即提供资金支持，引导农业发展；增加农业科技投入，建立现代化的高效农业；提供税收优惠，鼓励涉农企业与农村结合，推进农业产业化。
3.农民素质的提高有待于公共财政的大力投入。新农村建设不仅需要建设新农村、发展新农业，还需要提高农民素质，塑造符合时代要求新型农民。因此，一方面，国家应加大对农民的科技知识的教育和宣传，加强劳动技能培训的力度和深度，使农民具备现代化的素质；另一方面，加强农村的精神文明建设，发展农村文化设施，积极开展文化下乡，丰富农民文化生活，倡导健康文明的社会风尚。
二、当前新农村建设面临的公共财政困境
新农村建设的资金主要来源于中央政府，各地地方政府中省、市县也都有数量不同的资金支持，这些资金的绝大部分都要经过乡镇政府，同时，财政状况较好的乡镇也为新农村建设投入部分资金，这构成了我国公共财政支持新农村建设的基本框架体系。自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村建设以来，我国政府陆续加大财政支农力度，2006年，中央财政用于“三农”的资金高达3397亿元，比去年增加了14.2%，2003-2007年，中央政府对“三农”资金投入达15060亿元，相当于前10年的总和。〔1〕P7但是，按照农业法的规定，中央和县级以上地方财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，实践中这一点还没有做到，财政支农资金总量仍然偏少。同时，公共财政支持新农村建设的运行机制还不健全，支农资金使用效益不高，成为制约新农村建设的重要因素。总的来说，新农村建设面临的公共财政困境主要表现在以下四个方面：
1.在财政支农资金的投入方面，多头管理，投入分散，难以形成合力。长期以来，我国农业项目资金一直实行部门管理的行政管理体制，各个行政管理部门基本上是各自为政。中央政府部门如发改委、科技部、财政部、农业部等各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，资金使用分散和交叉重复现象比较严重。地方政府也存有类似的情况，基本上所有涉农部门都掌握一块资金，从省到县也都设立相应的机构，财政支农无法形成合力。
2.在财政支农资金的管理上重审批轻监督，损耗浪费严重。一方面，财政支农项目不仅需要层层审批，脱离农村实际，而且往往重视大项目，忽视小项目，支农资金对农村急需的水利和道路等中小型基础设施建设的支持力度远远不够，造成农村中小型基础设施进程非常缓慢；另一方面，支农项目缺乏过程监督和结果评估，资金挤占挪用现象严重。2004年和2005年，我国审计机关共开展涉农审计项目784个，查处滞留资金、挪用侵占转移资金等违规资金192亿元，损失浪费8.9亿元。〔2〕P30
3.乡镇政府作为财政支农资金具体使用的关键环节，其不良的财政状况成为新农村建设的重要阻碍。在我国公共财政支持新农村建设的框架体系中，乡镇政府是关键环节，绝大部分财政支农资金的使用和管理都要经过乡镇政府，因此，其自身财政状况的好坏直接影响着新农村建设。近几年来，乡镇财政陷入困境已经成为明显的事实，究其原因，一方面在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，保证财政支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，从而造成乡镇财政可支配收入的减少。另一方面，财政转移支付制度存在问题，其纵向和横向的平衡作用不明显，转移支付资金向发达地区集中，致使中西部地区乡镇财政能力日益弱化。据相关资料显示，按一般性支付、税收返还和体制补助合计计算，东部获得的财政补助大于中部，中部获得的财政补助大于西部。广东超过350亿元，上海、江苏、浙江超过200亿元，山东和辽宁也超过150亿元，东部只有两个省市的补助低于100亿元；而中西部22个省市补助超过100亿元的只有6个，补助最多的云南也只有140多亿元。〔3〕不良乡镇财政状况严重影响到新农村建设，财政支农资金被乡镇政府挤占、挪用的现象日益严重。目前，全国财政支农资金挤占、挪用的现象90%以上发生在县乡两级。〔4〕P18-22同时，一些贫困地区的乡镇政府由于财力不足，无法支付新农村建设的资金缺口，在农村基础设施的建设过程中，或层层摊派，或借债建设，加重农民的负担。
三、建立完善的公共财政支农体系，推进新农村建设
公共财政是新农村建设的重要支撑力量，财政支农资金是新农村建设的重要资金来源，是农业、农村经济发展的关键。因此，建立和健全公共财政支持新农村建设的长效机制，形成投入合理、监督到位、使用效益较高的公共财政支农资金运行机制，管好、用好新农村建设专项资金，是新农村建设得以顺利进行的重要保障，同时，也是社会主义新农村建设中值得关注的一个重要课题。针对目前新农村建设面临的公共财政困境，笔者认为，可以采取以下措施予以解决：
1.继续增加财政支农资金。按照“工业反哺农业，城市支持农村”的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，建立财政支农的稳定增长机制，确保财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高支农支出占财政总支出的比重。同时，调整财政支出结构，实现从以支持城市为主向支持城乡统筹发展转变，从支持农业生产为主向支持农村公共事业并重转变。
2.加大财政支农资金的整合力度，逐步改变财政支农资金渠道众多、分类不合理的状况，形成投入合理的财政支农资金运行机制。结合新农村建设的实际，按照“减少交叉，强化协调，适应市场，增加服务”的原则，明确各部门的职能，减少交叉重复，加强部门协调，统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。
3.加强财政支农资金的监管，提高支农资金使用效益。对财政支农资金实行统一监督拨付，统筹管理，确保专款专用，建立支农项目过程监督机制和结果评估机制，使支农资金更好地发挥整体功能，提高资金使用效益。同时，加大对涉弄资金的审计力度，对于农业资金的筹集、分配、管理、使用中违反财经法规造成资金流失或私分贪污的，要严肃追究有关领导和当事人的责任；对挤占挪用涉农资金平衡预算、发放工资、建房购车等行为，要依法严肃处理。
4.缓解乡镇财政压力，严格监督乡镇财权。中央政府和省级政府应该在农村公共服务、公共物品方面承担更多的责任，如农村基础教育、卫生医疗、社会保障等，从而减轻乡镇财政压力。同时，调整并规范财政转移支付制度，发挥财政转移支付制度的平衡功能，加大对中西部省份的财政转移支付，改变以前财政转移支付流入发达地区的偏向，重点支持农村基础教育、基础设施、卫生医疗、社会保障等方面的建设。一些东欧转型国家，转移支付平均占地方财政收入的1/4，而在几个所谓“成熟的市场经济国家”，这个比重约高达45%。如果中国转移支付的力度达到东欧转型国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解；如果转移支付的力度达到成熟市场经济国家的水平，情况当然会更好。〔5〕另外，为了保证财政支农资金合理投放、高效使用，必须严格监督乡镇政府的财权，即对乡镇财政的支出进行严格的监督和管理。笔者认为，发展乡镇民主政治是监督乡镇财政支出的有效途径，因此应该着重发挥乡镇人大和基层群众的管理监督功能，把基层民主落到实处。
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