精英主义对直接民主的发展及其资源供给分析
[中图分类号]D08[文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2010)02 ― 0037 ― 02
一、直接民主:“纯粹”的道德理想
在现代政治生活中,民主无疑是使用频率最高,也最富感召力的强势话语。民主不仅在结构上变得无所不包,人们常常用它表达一切美好的政治价值,更在功能上变得无所不能,被认为可以解决大国治理中的所有问题。如此负荷超载的“民主”必然成为政治市场的“贬值的通货”,其价值固然得到了普遍的认同,但内涵却变得模糊和混乱。
“民主”一词由希腊语demos(人民)和kratia(统治或权威)演变而来,其最初含义就是“人民的统治”(rule of people),古希腊雅典城邦是民主政治典型形式。在城邦中,公民亲自出场、亲自现身,自愿积极的介入政治过程,通过行使正当权力而在一种互动情境中作出关乎公共事务的集体决策。由此逻辑,“纯粹”的民主形式强调不经任何中介和过滤的公民自治,强调公民当家作主的“感觉”。
达尔在《论民主》中指出,民主有助于公民享有现实的基本权利和广泛的个人自由,能够为个人提供最大的机会,使其在自己选定的规则下生活,能够使人性获得更充分的发展。但是问题的复杂性在于,纯粹的民主需要极为苛刻的约束条件。相反,地广人多的民族国家已经不存在古典民主政治运行的空间条件,以市场――交易为中轴的私人领域的扩展逐步降低了公众的参政议政热情,利益高度分化的社会很难形成休戚与共的公民团体,社会的内聚力不断削弱。更加重要的是,即便上述复杂的条件得以满足,“纯粹”的直接民主也是有缺陷的,它并不必然导致大国善治的实现,主要原因在于:
首先,直接民主不能保证决策效率和决策质量。决策民主化主要解决的是公共政策的合法性问题,而不与决策效率和质量直接相关。过多的公民直接参与公共事务,集体共识的达成需要漫长的周期,而且偏好的多变也易导致立法与行政的不稳定性。另一方面,民主是表达偏好的过程,但多数偏好并总与最大理性成正比。民主对决策质量的提升有限,参与决策的规模一旦过度,会造成议而不决的局面,而且参与者也会被偏激、亢奋的情绪左右。坚持每个公民的直接参与,只是以民主的热情代替了民主的理性判断。
其次,直接民主使政治问责变得困难。民主决策,常常意味着缺少一个行驶最高决策权的领导者。在“法不责众”机理的作用下,导致责任主体匿名化,难以建立可操作的问责机制,“大家负责”最终演变成“无人负责”。
最后,直接民主与政治秩序。民主政治的运行离不开共同体、体制和程序方面的政治共识。缺乏低度共识,民主将变得危险,甚至引致社会爆炸。正如麦迪逊所担忧的那样,一种让公民亲自议决公共事务“纯粹民主政体”,非但不能制止派别斗争,反倒会刺激派别斗争,直至造成严重的政治瘫痪。
可见,虽然作为一种道德理想,民主已经获得了社会法权,成为广泛认同的价值理念,但是不得不承认,在政治的运作过程中,纯粹的民主政体还是存在不可逾越的困难,甚至是一个无法实现的“乌托邦”,而精英民主就是对理想民主形式的一种继承和发展,或者说是理想民主对现实的一种妥协。
二、精英民主:“纯粹”民主的守护
西方学者面对着纯粹民主标准与社会现实的摩擦,站在保守派的立场,对西方民主政治的发展深感忧虑。于是,他们从客观的政治现实出发,运用实证主义的分析方法,将精英主义观念引入民主理论,从而重新界定民主,使之符合民主运转的实际。
在精英主义者看来,在现代社会,处理愈益复杂的公共事务需要具备特殊技能的精英式的职业政治家,而不好盲目乐观的指望一大群业余爱好者和被动卷入者。因此,精英统治社会是一种必然的规律。米歇尔斯在《寡头统治铁律》中指出:“公民对公共事务缺乏浓厚兴趣” ,他们缺乏自我管理的能力,离开了领袖人物的领导和控制,组织就无法达到预定目标。因此,人类的一切党派组织、进而一切政治系统和社会系统,都必须也只能由少数精英、寡头控制,这是万古不变的“历史铁律”。
韦伯的民主观以官僚制理论为基础。他认为,现代社会理性化不可避免的带来官僚制的扩展。现代社会的规模、复杂性和差异性使得直接民主不宜作为政治管理和控制的一般模式。政治组织都必然是由对政治管理感兴趣的人管理,而管理需要具备相当的才能,所以政治是精英的一项事业。因此,民主就像“市场”,是一种具有竞争力的人竞争选票和权力的场所。
熊彼特是韦伯思想的继承者,也是精英民主理论的集大成者。古典民主理论那种通过人民意志实现共同幸福的主张,在熊彼特看来不过是提供幻想满足的情感慰问品。按照熊彼特的观点,民主是一种手段和方法,本身不足以构成目的,这是所有民主理论的出发点。他认为,“民主方法是为了政治决定的一种制度上的安排,在这种安排中,某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。” 在熊彼特那里,人民的作用不是实际决定政治问题,而是借选举来接受或拒绝要来统治他们的人。民主只是一套制度性的程序,民主的原则仅仅意味着,政府的权力应该交给那些获得了更多选票的人。在这个意义上说,民主与价值目标、道德理想毫不相干。
与近代民主理论家相比,韦伯、熊彼特等视少数精英而不是人民大众为政治过程的核心和支配力量。虽然表面上看,精英主义的民主论失去了经典民主理论所具有的浪漫、热情与冲力,放弃了民主政治的道德追求。实际上,精英民主论却以更加温和、务实的态度调和了崇高理想和现实方法的内在张力,使民主价值更具亲和力和可行性,使传统的理想主义的民主政治成为能够提供经验参照物的有用概念。
按照精英民主论的逻辑,政治精英与民主政治并行不悖,民主政治的价值理念主要解决国家主权的归属问题,人民处于至高无上的地位,而精英通过民主程序得到人民委托,获得实际的治理权,但在此过程中,社会精英依然受到大众的制约。因此,精英主义是对民主价值的守护与补充,体现在三个方面:一是精英的选择强烈依赖着一种民主制度,公民定期投票选出自己的决策者,而精英们为了维护自己优势地位的合法性就必须尊重选民的意志;二是精英群体是流动的,是一个开放的系统,普通人有平等的机会通过社会流动进入精英层,精英同样可以退回民众的角度。民主充当了精英的筛选机制,竞夺选票的“市场化”行为则履行了选择精英的功能;三是精英原则是平等与自由的高度均衡,是一种融合了制衡精神在内的经验型民主。民主的选举,民主的监督,是精英原则运行的合理保障。因此,精英民主的意义就在于,用“精英”概念解救“民主困境”,它揭示和解释了现代现代国家民主治理的实践。
三、精英民主良性运转的资源供给分析
在精英民主理论的语境下,政治精英因为获得人民选票,经人民同意获得合法的社会治理权。理论上,精英民主论将精英作为一种媒介,这样人民就不必去做他们不擅长的事情,而只保留裁决权,由此在人民和精英之间形成委托――代理关系。在政治领域,委托人和代理人同样存在着“信息不对称”,也就同样会产生委托代理关系之下的“逆向选择”和“道德风险问题”。“公民,即委托人,往往不可能从政府官员那里得到自己想要的东西,因为议员和官员们追求他们自己的目标”。 在精英决策的过程中,由于其对权力的掌握,公共政策可能不仅缺少公平的讨价还价与妥协的过程,更有可能违背大众的意愿和需求。尤其重要的是,在处于优势地位的社会精英面前,大众权利对精英的控制和制约常常显得脆弱和滞后。因此,精英民主理论一方面确为民主的实现提供了更加现实和可靠的路径,但倘若缺少一定的资源供给和限制性保护,它就会走向民主的反面,导致腐败和极权。
就制度安排层面而言,自由主义思想为精英民主制的良性运转提供了有益的设计思路。洛克等自由主义者设想了一种“自然状态”来论证国家存在的合理性。社会契约论不仅是对公民服从义务的思考和证明,而且表现了对限制国家权力的密切关注。自由主义者骨子里有一种关于人性的“幽暗意识”,对当权者持“无赖”假定。正如汉密尔顿讲:“如果人人都是天使,那就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 所以,在内要通过权力分立和制衡,使立法、行政、司法既相对独立又相互掣肘,在外充分发挥社会舆论对精英权力的监督约束作用,同时建立完善的法律体系,限制政府权力,保护公民权利,使政治精英的行为始终在宪政的轨道上运作。总之,“将管理集体行动的那些人置于特定约束之下的立宪政体,其效能有赖于选举制民主、法治的盛行、经济和社会向存在于政府之间和经济主体之间的外部竞争开放。这些条件构成了一副相互支撑的子秩序之网。”
同时,精英民主的资源供给需要培养积极的公民。一方面,由于精英民主的实现方式是以民主的选举方式实现非精英对精英的权力转移,选举是精英产生和更替的合法途径。所以,人民是精英决策行为最重要的监督者和评价者,社会精英只有使政治输出符合大众需求,才能使其精英身份延续下去。因此从公民的角度来看,民主政治的良性运作,需要具有权利意识、自由平等意识和参与意识的积极公民,积极介入政治过程,独立自主的进行个人选择,充分行使监督权。另一方面,要以公民美德促成政治协商,对精英民主下权力异化、监督失灵的问题进行补救。由于公共生活的高度相关性,国家的良善治理显然只有在公民不仅对自己负责而且也对伙伴成员负责的条件下才能健康运作。协商过程不是政治讨价还价或契约性市场交易模式,而是公共利益责任支配的程序。在协商论者看来,即便是抱着自利取向的个体,也能够在协商实践中逐渐养成民主公民的性格特点。在个人偏好的表达和碰撞中,人们会清楚地看到,每个人都是更大社会的一部分,其福利的保障还有赖于各自承担一份集体责任,在协商中达成的相互理解、相互尊重,对于公民节制自身的需求大有裨益;此外,公共协商还能够有效地促进不同文化间的沟通,从而建立长久合作所需要的社会信任。
最后,从精英个体的角度看,良性民主的现实运行呼唤代理人的伦理责任。“统治国家需要的不仅是知识,它还需要抗腐蚀的能力,需要能够抵制权力带来的一切巨大诱惑,需要坚持不懈、不可动摇地现身于公共利益。” 行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值以及行政人员的道德完善,即行政的道德化诉求,它以一种柔性的价值认同和心理约束对精英的行为起制约作用。其一,公共价值的认同。具有优势地位的政治精英,政治人和社会人的双重身份决定了其在公共事务的处理过程中一定要以公共价值为基本出发点,切实维护社会的公共利益;其二,公共责任的担当。精英主义和民主的结合是通过选举实现的,经由选举的过程,人民不仅将处理国家内政外交事务的决定权,而且连同行使这种决定权的政治责任,一并转移给既定的政府当局。因此,只有负责任的政治精英才能真正维系精英民主的“民主”内涵;最后,个人伦理自主性的维持。政治精英经常面临着诸方的压力,能否保持自己的伦理自主性,始终代表人民的利益,是关系决策效率和效能的重要因素。
