新公共管理视角下我国公众参与教育改革问题研究
中图分类号：G40-011.8
文献标识码：A
文章编号：(2010)05―0015―04
国家科技教育领导小组在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制订工作方案中强调了“广泛听取专家学者、社会各界、学生及家长的意见，重大问题在社会公开讨论”的原则。一段时间以来，全国上下，掀起了一股为教育规划献言献策的热议。而在去年《纲要》工作小组办公室公开征求意见收集组就已经收到各界人士通过多种渠道发表的意见和建议110多万条。我国教育改革第一次这样广泛地问计于民，也体现了政府激励公众参与教育改革的决心和实际举措。从公共管理的角度来分析这一现象，不难看出我国公共管理在教育改革中表现出的新变化。我们也由此需要分析公众参与教育改革的现状与问题，据此提出不断完善公众参与教育改革的途径，真正实现教育公共管理的有效性，使广大人民群众享受教育改革所带来的收益。
一、公众参与教育改革的新公共管理理论透视
新公共管理的理论基础是建立在对传统公共行政的批判和不足之上的，其主要理论基础来源于经济学的公共选择理论和新制度经济学理论及其对私营管理部门管理方式和手段变革的成功借鉴上的创新。
(一)政府与公众关系的变化
新公共管理重要的特征之一就是政府与社会之间关系的改变。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者(顾客)提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化：公共物品的生产不是消费者说了算(脱离消费者需求)，造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。新公共管理对政府职能及其与社会的关系进行定位：政府不再是高高在上，政府成为负责任的“公共服务的提供者”，社会公众则成为“顾客”或“客户”。政府服务以顾客为导向、给公民(顾客)提供自由选择服务机构的机会，通过征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度等途径，增强对社会公众需要的响应力。
(二)公众参与教育改革的价值分析
首先，广泛的公众参与，是搞好教育改革的重要方法和基础。公众参与是教育改革的内在动力。教育改革的根本目的在于教育服务经济社会发展和人的全面发展，即通过教育体制改革、教育教学改革等一系列活动，促使教育发展更贴近社会发展的需求，使教育质量和教育水平获得提升，满足不断变化的教育需求和人才全面发展的要求。要达到这一目的，就离不开社会成员积极而富有成效的参与。在“以人为本”的社会发展理念蔚然成风的今天，公众广泛主动参与教育改革、为教育发展指明了方向，是保证教育改革目标实现的持久动力。
其次，公众参与是教育发展决策科学性的必然要求。教育不仅关系千家万户、关系每一个儿童的民生问题，也关系国家的前途和民族的未来。正是由于教育的这种特殊重要性，如何保证教育发展和改革规划的科学性、公正性和前瞻性，成为一个特定的问题。教育强调社会成员参与教育改革，意味着社会成员不仅是教育改革的被动接受者，同时也是教育改革的亲身实践者；不应只让社会成员仅仅了解改革的结果，而应让他们参与教育改革的政策制定、实施、监督的全过程。只有社会成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的教育发展和配合改革实践的意识，形成有效的公共管理组织结构和运作机制，切实发挥好教育改革的功能。
再次，公众参与公共管理程度的不断提高，是现代公共管理发展的总体趋势。在现代社会生活中，社会成员积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它是公共管理的基本原则和方法。在实践中，虽然各国公共管理的侧重点有所不同，但也存在着一致性的地方，即都倡导“参与、分享”这一社会发展的基本精神。也就是说，通过公共管理中公众参与机制的建设，形成一种公众自主、积极参与的精神，实现公共管理的目标，从而享受共同创造的成果。
最后，公众参与是社会成员履行义务、承担责任、寻求利益保障的有效途径。公众参与反映了社会成员与社会之间的权利、义务和责任关系。社会是一个复杂的系统整体，在这一系统内，社会成员之间的权利和义务是统一的，平等分享社会发展成果的同时必须承担相应的责任。公众参与的过程既是分享权利的过程，也是履行义务的过程，每一个社会成员，无论是成员个体，还是作为组织的单位，都有义务承担起自己应负的责任，为社会建设出一份力量、尽一份责任。从行动目标上看，公众参与是为了促进社会与人的共同发展。通过社会成员的广泛参与，以人为本建设社会，可以不断满足成员在物质、文化、精神、环境等方面的要求。因为，在一个社会中，只有社会成员自己才最了解自身的现实需求，也只有通过协商才能平衡各自的利益关系，维护其共同的价值观念和利益追求。毫无疑问，社会公众的积极参与将在未来的公共管理中占据主导地位，成为影响公共管理发展方向的重要因素。
二、我国公众参与教育改革的问题及其分析
社会成员自愿参与公共事务管理的程度，是社会开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。近年来，公众参与教育改革被愈来愈多的人所接受与支持，形成了前所未有的全新格局。但不可否认的是，依然存在许多问题：
一方面，我国教育改革的决策群体过于集中。长期以来，我国教育公共政策的制定，具有一种“理想导向”的特征，即主要从一种宏大理念、宏伟目标出发，而不是从解决具体问题出发，往往缺乏必要的财政支持、配套的政策手段，操作性较差。同时，政策议题主要由政府内部的权力精英提出，政策方案主要由政府主管部门制定，具有所谓“内输入”的特征，缺乏自下而上的决策过程，缺乏利益相关方的参与和博弈。因此，教育发展改革决策往往在实施过程中与原有的想法背道而驰。例如，农村中小学校布局调整对农村学生带来的入学困难、受教育成本升高，还有“城市价值中心”的教育发展与经费保障机制影响，造成城乡教育非均衡发展的现状等问题。
另一方面，我国公众参与教育发展管理体现出层次、广度和深度不够明显的特征。从参与的过程来看，基本上还处于教育决策后实施阶段的参与，属于一种低层次的参与。首先，广大的人民群众，特别是受到文化水平、职业以及社会地位的局限，不能很好地理解和把握我国教育制度改革的最新的政策动态，多数人只意识到自身是 教育政策的接受者，没有意识到有权参与教育发展的政策制定。其次，公众参与教育发展管理缺乏可操作的程序规范。虽然，我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于具体的教育改革，由“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”均没有相关的规范和条例加以明确规定，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。此外，一些政府官员的官僚主义作风也不利于公众参与的正常发展。
出现以上的状况，除了公众自身因素的影响以外，还受到更为复杂的社会因素的影响。具体包括：一是社会成员所处的社会环境因素的影响。城乡之间、地区之间还存在大的差异，社会成员受到这些社会环境的影响，缺少沟通的途径。二是政府行政权力过于强大，促使公众对政府机构产生长期依赖心理，导致公众参与的观念非常淡薄。三是教育内部的工作形式和内容对社会的反映过慢，使公众个性化、多元化的教育需求在教育改革中无法得到充分满足，因而在客观上也造成公众参与教育改革管理不足的结果。
三、公众参与教育改革的有效途径
(一)培育公众的参与意识
首先，对于公众的范畴重新界定。教育发展与整个社会大系统密切相关，对于教育发展，不仅仅是教育自身的主观的诉求，还是社会发展的客观要求。教育改革不但要吸收专家、学者的参与，还要摆脱“内部人”决策的模式，使在教育第一线的教师、校长、学生、家长能表达和参与，而且要有民主党派、企业界、科技界、劳动和就业部门、社区人士、海外仁人志士等的广泛参与。其次，要让公众知道自己有权参与教育改革，这是在合法地履行自己的参与性权利。在传统计划经济体制下，公众基本不参与公共事务，即使在响应党和政府的号召参与特定公益性活动时，往往也认为自己是在尽义务而不是在履行权利，因此，我国公众普遍缺乏公众参与意识，大都不能主动参与公共事务。为了使教育改革具有扎实的群众基础，可以倡导公众参与教育发展的文化，增强公众参与意识，让每一个人都认识到参与教育改革既是自己的义务，更是自己的权利。总体而言，公众参与公共事务侧重于履行权利。因此，公众有权要求政府支持基础教育、有限发展教育，并在设计的改革措施中对这一要求予以体现。
(二)鼓励公众参与教育立法和教育规划
在依法治国、依法行政的大背景下，公众可以通过参与立法来促进那些有利于维护公众利益和保障公众对社会公共事务的参与权的法律条文出台。教育立法，是对教育权利和义务的确立，对教育资源进行制度化分配的过程。在这个过程中，只有各个利益主体都有机会充分参与博弈，才能制定出平衡各方利益的教育法规。教育规划是根据社会发展和教育进步的需要，在确立教育发展总目标的同时，还要对教育发展的子目标，相关因素进行必要的划分和分析，以此为基础，提出实现规划目标的合理方法和途径。教育规划包括了教育发展的结构、目标，能够将广大受教育家庭的教育要求制度化。
2000年开始施行的《中华人民共和国立法法》赋予了公众参与立法的部分权利，确立了立法工作由“封闭立法”向“开门立法”转型的方向。立法不再是立法机关内部的事情，包括国家机关、社会团体、企事业组织、专家、公民在内的广义上的公众都可以在一定程度上参与立法活动。从此，鼓励公众参与教育立法和教育规划具有了法律的保障。从全国层面上，公民可以参与教育诸多法规的意见征集、立法建议，可以在媒体公开发表意见，可以向立法机关、人大代表提出建议。在地方层面上，通过立法论证会、听证会等途径让公众参与地方教育法规政策的制定。
(三)构建公众参与的有效途径
一直以来，我国民众对政府的政策、规划的制定和实施，表现出较低的参与性，其主要原因之一是公众参政议政的渠道不畅。面对涉及自身利益、发展的问题，每位公民存在自己的诉求，但是传统的表达方式、时效性和成本问题突出。
“网络问政”是一种可以倡导的方式。据中国互联网络信息中心发布的《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2009年6月，中国网民规模达到3.38亿。通过互联网，“网民”进行消费、娱乐、交友、讨论等各种各样的活动，并通过自由表达各种意见和诉求，在中国开启了一个方兴未艾的“网络问政”时代。通过“网络问政”，不但政府可以进行及时的教育政策宣传解读，收集各方面的教育需求、教育评论以及教育发展建议，而且公众的教育需求也得到表达。同时，“网络问政”需要同学者、媒体通力合作，提高民众的参与度和有效性。一是专家需要在“网络问政”中做好理论引导、政策解读的工作。对一项政策和规定、规划所存在的理论支撑和学理解释，专家应该最有发言权，同时由于其自身的中立立场，更具有公信力。与此同时，专家需要对政府各项政策制定和执行的合法性进行论证，督促政府在问政过程中规范政策的制定法律程序和积极吸纳民意。二是发挥媒体的舆论导向、沟通平台的作用。媒体因其意识形态属性也处于政府的管理体系之中，既是党和政府的喉舌，也是人民的喉舌，“既要传播党和政府的声音，又要传播人民的声音(表达人民呼声，代表人民对各级干部特别是领导干部进行舆论监督)。”
(四)公众参与教育发展的经费投入
教育改革的过程中，教育经费保障机制的改革是重要的一环。教育从公共产品理论的分析来看，属于准公共产品，也就是说，既有私人产品的排他性和竞争性，又有公共产品的非排他性和非竞争性，私人和政府是教育投入的两个主体。高校并轨后，高校收费成为高校办学体制改革的重要内容，义务教育保障新机制实现了真正的免费义务教育，但这并不排除公众参与教育经费投入中的补充作用。
一方面是学生家长参与教育经费投入，目前主要表现为高等教育缴费上学，城市中择校缴费和农村寄宿生的生活费投入。在城乡之间义务教育发展非均衡的情况下，学校之间在教育教学质量、学校办学特色方面存在差异，由此家长对学校的选择具有差异化，为此付出额外的费用。在农村，实施寄宿制学校建设以来，许多学生集中住宿在学校，提高了相应的生活成本。而国家寄宿生的生活补助标准以及资助学生人数还不能惠及所有的学生，家庭成为重要的投入主体，是义务教育经费投入的补充。另一方面是第三部门的教育经费投入。第三部门是“以志愿求公益”行为的实体，旨在提供公共产品，扩大社会公平，增加社会福利。我国当前义务教育经费面临的现实缺口，以及存在的不公平和非均衡问题，第三部门的积极介入是教育经费投入的重要补充。
