高职教育区域发展差异问题研究:制度困境与政策设计
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2012）01-0006-03
近年来，在良好的社会经济环境和政策环境支持下，我国高职教育获得迅猛发展。2010年具有普通高等学历教育招生资格的高职（专科）院校达1239所，占全国普通高校总数的52.8%。但在这蓬勃发展的背后却存在着诸多深层次问题，职业教育的区域发展差异问题便是其中之一。自2005年10月国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》以来，关于职业教育的区域发差异问题及其解决议题并没有体现在政府决策及有关制度中。显而易见，这一问题并没有引起政府部门的足够重视。不仅如此，从学术界的研究情况来看，也多侧重于义务教育和普通高等教育的区域差异问题，对包括高职教育在内的职业教育的区域差异问题却少有关注。
教育的区域发展差异问题是影响教育公平的主要因素之一。以目前我国高职教育的发展路径和态势来看，无疑会进一步加大区域发展差异并进而恶化教育公平状况。更为重要的是，它制约了地方社会经济的持续健康发展，在拉大区域间教育发展水平差距的同时，进一步拉大了区域间的社会经济发展水平的差距。高职教育的区域发展差异已成为一个亟待研究并需要解决的重要课题。
广东既是一个经济大省，同时又是一个经济发展与教育发展区域差异较为明显的省份。就广东省高职教育发展水平来看，其不均衡状况亦相当突出，在全国范围内颇具典型意义。对其展开深入的研究，具有理论上和实践上的双重必要性。鉴于此，本文根据对广东省高职教育区域发展差异问题的深入调查研究，从制度层面剖析了造成这一问题的原因，进而提出解决这一问题的政策性措施。
广东省高职教育区域发展差异剖析
职业院校作为职业教育资源最直接、最主要的载体，其分布及发展状况可以直接反映职业教育区域性发展情况。因而，本文将以高职院校的区域性发展情况为依据展开相关论证。
2009年，广东省共有高职院校71所，占全省普通高校总数的2/3；2009年，广东省高职院校招生23万人，占普通高校招生总数的一半以上；高职院校在校生达到61万人，占全省普通高校在校生总数的46％。然而，由于经济、社会、历史等原因，广东省高职教育区域发展差异问题还比较突出。以高职院校的区域分布为例。珠三角地区以全省14％的国土面积聚集着全省84%的高职院校，而珠三角以外地区占有全省86%的土地面积，却拥有不到总数16%的高职院校。这一现状既不利于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和“双转移”等社会经济战略的推进实施，也会进一步制约广东省社会经济的持续健康发展。
2009年，广东省国民生产总值为40494.00亿元，其中，珠三角地区为32147.00亿元，占79.4%，东西两翼及山区五市为8347.00亿元，占比20.6%。2009年，广东省年末户籍人口为8365.98万人，其中，珠三角地区为2967.02万人，占35.5%，东西两翼及山区五市为5398.96万人，占64.5%；2009年，全省年末常住人口为9620.01万人，其中，珠三角地区为4768.24万人，占49.6%，东西两翼及山区五市为4851.77万人，占50.4%。
在2009年全省具有高等学历教育招生资格的71所高职院校中，珠三角地区拥有60所，占总数的84.5%；东西两翼及山区地区只有11所，仅占总数的15.5%。而在珠三角地区，广州地区有44所，占珠三角总数的73%，其他地区16所，占27%。从优质高职教育资源的布局来看，全省4所国家级示范性高职院校、7所“国家示范性高等职业院校建设计划”骨干高职院校立项建设单位都分布于珠三角。
通过对广东省高职院校的区域发展情况与其主要经济区域的经济规模和人口总数情况的对照分析，发现高职教育区域发展与区域经济规模不相匹配，与区域人口规模更不匹配，存在明显的地区差异。珠三角地区以全省79.4%的经济总量、35.3%的户籍人口和50%的常住人口占据着全省84.5%的最主要的高职教育资源和100%的优质高职教育资源；东西两翼及山区地区以全省64.7%的户籍人口和50%的常住人口却只分享到全省15.5%的高职教育资源。这样，一方面，由于教育资源布局过于集中甚至拥挤，不利于教育效益的最大化发挥，从而影响教育效率的最佳实现；另一方面，由于教育资源布局的不平衡导致数量众多的东西两翼及山区地区居民受教育的机会远不及珠三角地区，从而导致教育不公平。
广东省高职教育区域
发展差异的制度性因素
广东省高职教育非均衡发展的现实状况背后有着深刻而复杂的社会经济原因，影响因素众多。就制度方面而言，笔者认为，导致当前广东省高职教育区域性非均衡发展的因素涉及以下几方面。
（一）财政非均衡扶持中的教育经费地方政府主导制度
各级政府对珠三角地区经济社会发展的政策倾斜和资金扶持，使该地区获得了优于欠发达地区的各种条件，高职教育也从中受益；各类教育实行分级管理、地方负责的体制后，高职教育经费其实主要由地方政府负担。这种政策导向及其实施影响着高职教育的均衡发展。
（二）教育财政转移支付制度不够健全完善
当前，广东省高职教育财政转移支付制度尚不完善，制约了高职教育的区域性均衡发展。如现行的转移支付制度结构不甚合理，转移支付的调节效果较差。现行制度的主要形式是一般性转移支付的税收返还和专项转移支付沿袭了原来的分配格局，对消除区域间差异效果不大。
（三）“精英教育”与“经济中心”并重的制度安排
在政府相关教育政策制定过程中，“经济为重”价值取向和“精英教育”制度安排的存在，阻碍了高职教育的均衡发展。高职教育资源配置优先满足甚至只反映经济发达地区的利益，如主要以城市学生（经济发达区域往往城市密集）的学力为依据制定教学大纲和确定教学标准，发达地区与欠发达地区教师之间存在着悬殊的师资配备标准和教师待遇标准。各级各类“示范学校”和“重点学校”项目建设加剧了高职教育领域内部资源配置的失衡，导致区域间学校发展差距的拉大。
（四）“重经济发达地区，轻经济落后地区”的制度惯性
公共财政政策存在重经济发达地区，轻经济落后地区，重城市，轻农村，重重点职业院校，轻非重点职业院校的倾向。政府优先考虑城市发展需求的政策导向，直接影响了高职教育的均衡发展。有关部门将培养创新型精英式人才、实施“211”工程以及办研究型大学的普通高等教育工作思路，照搬到面向地区、面向经济建设第一线、面向人人的职业教育中，加剧了高职教育的区域差异。
（五）教育评价及督导制度等不够科学健全
新的高职人才培养工作评估方案实施前各地教育督导评估工作主要局限于分等定级、鉴定评比，这种分等定级的教育评价方式对学生和社会产生了误导，促使学生和家长都千方百计地报读等级较高的学校。此类评价也拉大了学校间的差距，导致学校发展的两极分化。教育评估制度执行中也出现了偏差，先前对落后地区高职教育的评价要求可以低于发达地区的要求，这种做法暗示了鼓励拉大高职教育区域差距的政策和价值导向。
广东省高职教育
区域性均衡发展的政策设计
为推进广东省高职教育区域性均衡发展，应本着实现教育公平的三原则，即平等原则、差异原则和补偿原则，设计和制定相应的高职教育发展政策。
（一）平等原则下的政策设计
笔者所说的教育平等主要指教育起点平等和教育过程平等，实质上是指获取教育资源的机会平等。教育结果平等没有纳入教育平等范畴。这是因为在目前情形下高职教育结果平等几乎没有实现的可能性。追求结果平等在公共政策层面上和教育实践中都不具备现实可行性。但教育结果公平状态是存在的，基于教育机会平等所产生的教育结果的不平等就是一种公平。因为平等使公平具备了合理性，所以机会平等自然引致结果公平。
教育政策无法将“结果平等”作为政策目标，但教育政策可以为教育结果预设较高的基本标准，并要求不同地区都达到此标准。因此，要求各地区教育达到同样的标准，这在教育政策上具有现实性基础。在制定和实施教育政策时应遵循这一思路，把握“结果平等”与“结果公平”的不同内涵，审慎对待并正确阐述结果公平问题，并可通过问责制度来促进这一政策目标的实现，以减少教育结果的不平等，缩小广东省高职教育发展的区域性差异。
具体而言，政府应加强宏观管理，进行分区指导，实现高职教育资源的优化配置。应从经济社会发展的全局出发，通过政策和法律等宏观措施，实现区域间高职教育的相对均衡发展。政府要制定当地高职教育的整体规划，调整学校的区域性布局，提高区域内教育资源利用率，使区域高职教育呈现特色化、多元化发展格局。指导各区域制定与区域发展相适应的高职教育发展战略，确定各区域高职教育发展的目标、任务、规模、速度以及人才培养的规格、种类、质量和数量。引导东西两翼地区结合区域经济发展实际情况，适度发展特色化高职教育；对粤北山区，省财政要适当加大教育财政扶持力度，扩大高职教育规模，满足本地区群众接受高职教育的需求；引导和支持珠三角地区高职院校进一步提升办学质量和办学效益，适当控制高职教育发展规模。
（二）差异原则下的政策设计
笔者所说的高职教育政策差异原则，是指根据各区域的实际情况区别对待，表现为教育资源配置的差异性，即不是平等或平均地分配教育资源。不同区域的经济发展水平和社会需求不同，这是政策制定和理论研究的现实依据。根据区域实情进行多样化的教育资源配置，意味着不同和差异，但体现了教育公平。差异原则要求在制定教育政策时，应摒弃“提供各区域等量齐观的同质性的教育资源才是公平”的习惯思维，承认不同区域的基础、环境和条件差异，提供多层次多样化的教育资源，以满足各地区个性教育、特色教育发展的需要。
在这种区域经济与高职教育非均衡发展的背景下，高职教育发展的政策导向应该是：在加强宏观调控和区域协调发展的基础上，针对不同区域经济社会的发展特点和趋势，将高职教育融入区域经济发展的整体规划之中，正确区分不同区域高职教育的发展重点，因地制宜地选择与区域经济发展相适应的高职教育发展路径和模式，实现高职教育的区域化发展。
突出区域特色，制定合理的区域高职教育发展战略。根据区域差异，结合区域经济产业结构，制定合理的区域高职教育发展战略，使高职教育特色化，面向本区域培养特色人才。并在此基础上控制区域差异的扩大，平衡区域发展。
两翼及粤北地区应注重高职教育的适度发展，不能盲目追求速度与规模；应充分考虑到高职院校的专业设置与地方产业结构之间存在的“偏差”，在扩大教育规模的同时，适当控制速度。应以特色谋发展，走内涵式发展道路。根据区域经济发展特点，主要培养第一、二产业所需的技能人才，大力培养“三高”农业、海洋产业、旅游业和特色工业等区域特色产业所需的，面向生产、建设、管理、服务一线的高技能型人才。同时，还应着力提高办学效益，加强内涵建设，而不去追求教育规模的扩张和体系的完备。
珠三角地区应重点大力发展较高层次的高职教育，以多层次、多学科、多专业为主，在不断扩大规模的同时，注重高职教育的质量和层次的提升；在继续发展专科层次的高职教育、优化专业结构的同时，适当发展本科层次的职业教育，并可尝试发展研究生层次的职业教育，逐步建立一个层次丰富、结构合理、与普通教育相互衔接沟通的高职教育体系。
（三）补偿原则下的政策设计
教育政策的补偿原则关注落后地区社会经济发展差距，并对社会经济地位处境不利的区域在教育资源配置上予以倾斜补偿。这种政策导向及其执行是不平等的，但却是公平的。不论是缩小结果差距，还是追求机会平等，都需要补偿。根据补偿原则，教育资源要向弱势地区和弱势学校倾斜。因此，教育补偿政策应重点关注珠三角两翼及粤北山区，主要应着眼于以下几方面。
加大对高职教育的经费投入，为实现补偿原则奠定物质基础 当前，高职教育正迎来大发展的历史机遇。在中央不断加大对高职教育投入力度的同时，地方政府也要积极落实中央有关政策，加大对高职教育的资金投入，解决职业教育经费投入不足的问题，为实施教育补偿提供经济基础。同时，拓宽办学经费来源，引导欠发达地区职业教育机构与珠三角及当地行业、企业合作办学，建立教育发展联盟，面向行业、企业、社区培养特色人才，以此来获取不同渠道的经费支持。
加大对欠发达地区的财政扶持力度，缩小地区教育经费差距 从生均事业费的地区分类来看，东西两翼及山区的生均事业费明显低于珠三角地区。这些地区的人均GDP以及财政收入和财政支出均低于珠三角地区，两者经济发展差距明显。生均经费的地区差异主要源于经济发展水平的地区差异。因此，要缩小地区间教育经费的差距，需要提升这些地区的经济发展能力，改善这些地区的基础设施，促进人才、资本和技术等生产要素向这些地区流动，培养其自身的造血功能。省级政府应加大对这些地区的财政转移支付力度，增强这些地区的财政供给能力。这些地区可利用省级政府的转移支付资金加大对高职教育的投入，缩小其与经济发达地区的教育发展差距。
切实解决招生公平问题 由于地理区位不同及社会经济发展水平差异，广东省东西两翼及粤北山区高职院校的综合竞争力明显不及珠三角地区。如果遵循同样政策并按照同一标准进行招生，前者自然会处于不利地位，造成高职教育的不公平。可以试行让欠发达地区高职院校进入提前批次招生。在欠发达地区取消一专二专招生等招生方式，实施更加公正、透明的招生政策，有效解决欠发达地区高职院校招生计划难以完成，而许多录取分数线以上的考生却不能顺利升学的问题。
推进区域间与区域内部的相互合作，促进区域高职教育协调发展 引导珠三角地区高职院校通过辐射扩散、跳跃扩散等方式，实现与欠发达地区高职院校的对口支持与协作。具体可通过区域间的资源互补、人才交流、联合办学、对口帮扶等形式来实现。针对同一区域内高职院校存在的发展差异，可通过整合教育资源，实施重点突破战略，创建一批特色学校和名牌学校及相关专业，通过其扩散集聚效应和示范带头作用，提高本区域高职教育的整体发展水平。
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