农村公共品供给的困境梳理与制度重构
供给主体多元的农村公共品供给制度。
农村公共品是相对于满足农民个别需要的私人产品而言的,是指在农业生产和农民生活中共同需要的、具有一定的非排他性、非竞争性的公共产品和服务。它涵盖了农村基础设施、社会福利事业、社会公共服务等广阔的领域。有效的农村公共品供给是维系农村经济社会良性发展的基石,特别是在我国这样一个农业人口比重大、城乡发展不均衡的国家,具有非常重要的现实意义。
然而,由于制度环境的变化以及农村公共品供给制度变迁的滞后性,现阶段我国农村公共品供给总量不足、效率低下等各种困境日益凸显,不仅阻滞着“三农”问题的解决,成为农村发展的瓶颈,甚至还可能使社会发展陷于“现代化陷阱”。去年秋季以来,我国西南地区发生了百年一遇的特大旱灾,对农业生产和农民生活造成了重创,除却气候这一不可抗拒因素外,旱灾也集中暴露了农村水利设施等公共品供给的严重匮乏、城乡差距以及财政投入的历史欠账等问题:一方面西南地区农村基础设施匮乏,功能老化,难以承担抵御灾害的功能;另一方面,相关部门的预警机制建设不足,旱灾属于累积型灾害,若相关公共服务及时做出,旱灾的影响就会减轻。这次灾害再次揭示出农村公共品供给的现实困境,警示我们必须对这一制度的困境进行梳理并找寻制度重构的合理路径。
一、农村公共品供给的困境梳理
1、有效供给严重不足
受制于农村薄弱的经济以及固化的城乡二元发展模式,总量不足始终是农村公共品供给困境的主要症结,税费改革后,供给短缺还呈加剧态势。
一是保障农业生产的公共品匮乏。农田水利设施、农村道路等基础设施建设严重滞后,部分设施年久失修,已去功能化,失去了抵御自然灾害、维系农业生产的作用;农业气象信息供给不及时,农产品市场供求信息不足,对农民收入提高及农业生产积极性都会形成负面影响。
二是关乎农村可持续发展的公共品短缺。自来水普及率低,农村基础教育水平滞后,医疗服务体系不健全,社会保障体系不完善,公共就业服务基本处于空白状态,这都构成了农民基本生活和农村可持续发展的重大隐患。
2、区域供给呈现显著的异质性
由于城乡分治以及地区间地理位置、资源禀赋的差异,我国的公共品供给水平在城乡之间和农村区域之间呈现出明显的异质性,而且正如马太效应所印证,这一差距随着经济增长方式差别化的加深而不断扩大。
首先,城乡之间供给不均衡。建国以来逐渐形成并固化的城乡二元经济结构导致城乡公共品供给失衡,农民消费的公共品,无论是水、电、道路等基础设施还是义务教育、医疗保障等公共服务,在质和量的层面上都与城市居民有着巨大的差距。
其次,农村各地区间供给水平差异大。特别是东西部农村在自然条件、经济发展水平、市场化程度上差距显著,在当前公共品由中央、地方政府以及村集体混合供给的体制下,必然会出现地区间的不公平。
3、供求结构失调
理论上,公共品的最佳供给结构为消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共品的边际成本。而现实的公共品供给不仅总量短缺,且供求结构失调,部分过剩与部分短缺并存。
一是前文提到的,保障农业生产的公共品匮乏,义务教育、环境保护等涉及农村可持续发展的非物态公共品供给不足;二是关系政治利益的公共品供给过剩。比如为了积累升迁资本而兴建的形象工程和达标工
程,过量的行政服务等等,挤占了本已有限的公共品供给资金。
4、供给效率低下
政府主导型的农村公共品供给制度内,决策程序存在单向性和强制性的弊端,农民的偏好显示缺乏有效的表达机制和渠道,被排除在决策体制之外,造成政府在决策时容易忽视农民的实际需求,有限的财政资金没有得到合理配置;高度垄断性限制了其他供给主体的进入,政府自身存在的机构臃肿、推诿扯皮现象,以及财政对农业的投入渠道分散,缺乏整合性,这都降低了公共品供给的效率。
二、农村公共品供给困境的原因探析
1、城乡二元经济结构导致城乡非均衡的供给模式
建国后为了满足快速工业化的资金需求,我国实行的是城市、工业优先发展的非均衡发展战略,形成了日益固化的二元经济结构,农村和农民在公共财政范围内被边缘化。财政农业支出绝对量虽然逐步增长,但其占全国财政支出的比重呈逐步下降的趋势,近年来更是在不足8%的低水平徘徊。这些因素促成了城乡有别的相对独立的公共品供给体系,城市居民所享受到的如基础教育、卫生医疗等公共品在质和量上皆优于农村居民;而农村实际上实行的是自给自足型的供给制度,制度内财政资金筹措困难,财政对农村公共品的保障不足,长期以来非均衡的供给制度形成了巨大的历史欠账,反过来又加剧了城乡发展的分化。
2、高度集中的公共品决策机制
我国压力型的政治体制和供给驱动型的公共品供给制度,使县乡政府的行政举措多出于政绩和利益的考量,反映在农村公共品供给领域,便是形成了“自上而下”的决策程序。农民作为主要的受益群体,在决策体系中没有话语权,真实的需求偏好缺乏整合的渠道,公共品的供给往往不是满足农村社区内部的需求,而是来自社区外部的行政指令。同时,政府决策的有限理性及政绩观的存在,从体制上决定了供需脱节的必然性,从而陷入公共品供给匮乏与过剩并存的“尼斯坎宁怪圈”。
此外,“自上而下”的决策机制还表现为供给主体的垄断,人为阻碍了市场机制的进入,导致供给主体单一,缺乏竞争,政府部门没有提升公共品供给效率的动力,不利于供给数量的增加及质量的优化。
3、税费改革使乡镇财政运转困难,供给能力受限
2006年农业税全面取消,这一制度变迁堵住了基层财政的制度外筹资渠道,基层政府无法从农村提取公共资源来维持自身运转以及提供公共服务,主要依靠上级政府的财政转移支付,并辅以“一事一议”的村民集资制度,农村公共品的供给开始转向制度内供给。
但是当前我国转移支付制度具有过渡性质,预算体制存在制度缺陷,中央政府转移支付力度不够,到达基层时遭遇层层分解,财政资金分散性较大,这些都致使地方财政运转困难,同时又必须执行庞大的具体事务,财权与事权严重错位。此外,“由于缺乏应有的管理和监督,地方政府债务在很大程度上处于半失控状态,严重制约了地方政府提供基本服务的能力。 ”
三、重构农村公共品供给制度的路经分析
1、统筹城乡发展,建立现代公共财政制度
统筹城乡发展是重构农村公共品供给制度的首要途径,具体要做到:注重政策公平,把城乡公共品供给纳入统一的规划体系,执行统一的标准待遇;调整国民收入和利益分配格局,多渠道增加农民收入,遏止城乡居民收入差距扩大的趋势;加大对“三农”扶持,特别是对落后地区公共品供给资金的保障和政策倾斜的力度,着重保障民生领域;还要破除当前的各种体制性障碍,尤其是改革严密的户籍制度,消除农业人口流动的瓶颈。
统筹城乡发展,必然依赖以公平性为特征的现代公共财政制度。改变业已固化的财政支出结构,难度很大,但可以将新增财力的大部分用于农村,特别是用于基础设施、教育医疗等公共品。以公共品供给均衡化为目标,完善财政转移支付制度,将中央一般性转移支付总量提升到合理区间,扩大受益群体的覆盖面并使之制度化,以调谐地方政府事权与财权的不对称,提高其供给公共品的能力与主动性;设立专门机构规范和监督专项转移支付资金的使用;发挥群众和新闻媒介的监督作用,建立责任机制,实现财政资金的优化配置。
2、重构反映人民意愿的“自下而上”的决策机制
服务型政府倡导以公民为中心的价值理念,政府行为应以公众为导向,把公共利益置于中心位置,反映在公共品供给领域,即要求政府按照公民的偏好来提供公共品与服务。此外,新公共参与理论认为,“公众参与的主要目的不仅是分享政府的权力,同时也是分担政府的责任,是为了建立一个责任共享、利益共担的机制。 ”以上理论为农民参与公共品决策体系提供了价值基础,因而必须建立一套把农民利益要求自下而上及时传达的公共选择机制,真实地显示其偏好,按需供给,使政府供给公共品具有帕累托效率。
首先,建立真实反映农民意愿的需求表达机制。加强基层民主建设,健全乡镇人民代表大会制度,以乡镇政府为中心,充分发挥村委会和村党委的利益表达与整合功能;增加“一事一议”制度的稳定性,避免有事不议、议而不决等现象,在农民与基层政权之间建立起双向、稳定、通畅的交流机制,以应对农民需求的异质性,改进公共支出的配置效率。
其次,培育农民权利意识,提升文化素质。克莱夫兰说过,“导致公共参与需求增长的是教育”,因而应着力改变农民的传统观念,提高其文化素质,为参与决策和监督活动提供坚实的文化和思想基础。同时,还应扶持农村自主性组织的发展,以整合农民原子化的利益表达,发挥其沟通政府与农民的桥梁作用。
3、构建多元化的供给体制,明确各主体责任边界
新制度经济学家科斯在《经济学上的灯塔》中指出,政府并非公共品供给的唯一主体,可以由私人提供和经营;新公共管理理论代表人物奥斯特罗姆提出了由多中心秩序构成公共服务的体制,从而开辟了走向多中心的自主治理这一政府治理的变革方向。在农村公共品供给领域,应改变政府单一供给的模式,根据公共品的性质建立多元化的供给体系,实现供给制度的诱致性变迁,不仅能够缓解基层政府的财政困境,同时也有助于转移部分政府职能,建立有限而高效的政府。但由于农村市场发育程度低、社区意识较弱,当前仍然需要政府扮演主导作用,多元化供给的形成是一个长期过程。
政府供给。有效提供公共品是政府的“天然”职责,也是维持其合法性的重要支撑,“搭便车”等造成的“市场失灵”也使得政府必须承担农村公共品供给的主要职责。中央政府主要是供给全国性的公共品,比如治理大江大河、大型水利设施、农村义务教育、农业气象等;地方主要提供区域性的、外溢性不强的公共品,例如区域内的小型水利设施、产业规划以及农业生产过程中的服务体系的建设。对于跨地区的公共品的供给,上级政府应在给予财政补助的基础上协调地区间关系。
企业(个人)供给。在提供医疗保健、农产品技术推广等外部性不强、进入成本较低的公共品时,政府部门的交易成本可能高于企业和私人,效率也没有优势,因而应制定符合市场规则的政策和利益机制,通过一定的税收、融资方面的优惠和担保,鼓励和扶持企业及个人资本进入公共品供给领域。例如引导大型企业进入,并与农户的生产活动连接,为了提高产业化经营的效率,企业会主动整合农村资源,参与农村基础设施等公共品的供给。
第三部门供给。第三部门主要指介于政府组织和私营企业之间,以提供特定公共品为目的的独立的非营利性社会组织,具有公益理念和广泛的群众基础,了解更为真实的需求,广泛地参与教育、环保、扶贫等领域,可以提供政府和市场无法提供的公共产品,例如在为受灾人群提供精神抚慰等形式的非物态公共品方面,拥有很大的优势。有助于实现资源的合理配置,弥补政府和市场供给的不足。此外,鼓励第三部门参与公共品供给,可以和政府、企业之间形成有效竞争,促进政府转变供给理念,提高供给效率。
