城中村规划改造的理论基础及相关政策分析
1 城中村规划改造的理论基础
1.1 城市政体理论 城市政体理论是以政治经济学的观点作为理论依据，具体阐述了对城市发展的动力――市政府、工商业及金融集团和社区三者之间的关系，以及这些关系对城市空间的构筑及其变化产生的影响。城市整体理论提出，城市空间的变化体现了政体的变迁。因此，“政体”的主导者及其内部成员之间的变动，都将推动城市空间结构发生不同程度的变化。
实际上，城中村改造充分体现出各方利益之间的博弈：如果政府最终占据了主导地位，则由政府主导的改造拆迁就会服从全市统一规划，为全市的发展谋求最大利益；当开发商力量占据主导地位时，城中村改造就会朝着开发商的意愿发展，为开发商谋求最大利益;当城中村村集体力量足够强大时，城中村改造就会最大限度地满足村集体的利益。
1.2 产权理论 产权理论是1991年诺贝尔经济学奖得主科斯奠基开创的，它是一种经济理论。产权理论认为没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会，清晰地产权可以很好地解决各种经济问题。
城中村规划改造是涉及社会、经济、人文等多方面的综合体，其中经济的重要性显而易见，几乎所有的城中村都有自己的集体资产，一个合理的内部经济体制可以为村民带来更高的经济收入，从而促进规划改造的实施，这就涉及到产权问题，最合理的分配方式往往是现金分配。采用现金分配，便于明确产权产权归属，且操作流程简单易懂，增加了村民自主择业的机会。若采取股份分配的方式，分配过程中不免出现问题或纠纷。当然，现金分配的前提必须是村集体所有资产可以变现。为此，可全部出售乡、村两级所有的工商企业，并且允许企业现行的主要经营者优先收购，以面影响企业的日常经营活动，使企业在产权主体变更的过程中实现平稳过渡。需要注意的是，公共用地、宅基地和土地不参与产权划分。可通过以下两种方式处理农业用地：①由原来耕种的农民承包经营，如果征用农田作为商业用地，必须按比例将出售所得的利润返还给全体村民；②由政府按照一定的价格回收农业用地，作为储备的土地资源以便日后出售。
1.3 可持续发展理论 可持续发展理论指的是指在满足当代人需求的前提下，不损害后代人满足其需求的发展模式。可持续发展并不是经济社会中某一要素的可持续发展，而是以人为中心的“自然―经济―社会”整个系统的可持续发展。具体来说，它涵盖了以下几点内容：第一，“人”是可持续发展的主体，也就是将人的全面作为发展的核心内容；第二，生态可持续发展理论以及资源环境是可持续发展的基础，以实现人口(P)、资源（R）、环境(E)和发展(D)之间的良性循环为目标。发展是主旋律，发展的前提是保护现有的资源环境，最大限度的满足人口和发展的需要。可持续发展作为现代社会的一种新型的发展观，发展的基本条件是人与自然相互依存，其核心是经济发展和科学技术，发展目标是实现社会的进步和经济的全面、可持续发展，但需要注意的是，可持续发展必须考虑环境和资源的承载能力，追求社会可持续发展的同时也不能忽视对资源环境的保护。
当前，可持续发展理念已引起各国政府高度重视，这充分表明它对于现代经济的发展而言具有十分重要的战略意义。
2 城中村规划改造相关政策分析
要确保顺利开展城中村改造，重点在于各级政府方面政策推进，政策要涉及改造的每一个阶段。本节将重点阐述城中村改造所涉及的相关具体政策，并对政策进行适当的解读和分析。
2.1 国家政策 长期以来，城乡二元管理体制一直是制约城中村改造的关键，若要彻底处理这个问题，先要打破传统城乡二元管理体制的束缚，才能提高促进农村经济发展，从而真正实现由农村向城市的转变。所以，城中村改造的首要任务就是完成转制，这样才能为开展下一步奠定必要的基础。具体来讲，转制主要包括“四转”：一是由农村村民向城市居民转变，由原有的土地集体所有制转变为土地国有制，由村民委员会向居民委员会转变，由以往的村委会管理为主的集体经济逐步实现集体法人股东及个人股东共同持股的股份制公司。
2.1.1 农业人口转非农业人口：要从村民转成居民，只要持有有关证件到当地的政府部门办理农业户口转为非农业户口的手续即可，无需过于繁琐的程序。在这过程中，可免收城市增容费和其他相关费用，政府财政部门承担新户口簿的工本费。再通过政府法令，有计划性的实现在册的农业户口向非农业户口的变更，征用土地后，根据相关条例需要办理农转非手续的，必须严格执行操作流程。
2.1.2 集体土地的处置：我国政府在1998年出台的《土地管理法》强调“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”我国目前的土地资源管理主要包括集体土地所有、国家土地所有两种形式，所以针对其各自的特点实行两种管理制度，即二元制的土地所有权制度。
目前，从空间范围来看，城中村已属于城市规划区，但在土地管理上仍然实行农民集体所有制。集体所有制政策充分考虑农民生存、发展的需要，这有助于实现农民利益，推动农村集体经济的发展。但同时，因为这种制度和附近城区的管理机制存在很大的出入，也在一定程度上限制了城中村的改造，不利于土地资源的监管和改造工作的顺利开展。根据《中华人民共和国土地改革法》第二章第二条的相关规定，村民转为居民以后原集体所有的土地就转为国家所有，但土地使用权仍属村民，并核发房产证。因此，改造城中村的工程又变成了旧城改造的问题。以下简要介绍操作办法：①一次性完成农村土地集体所有制转为土地国有制，保留集体对土地的使用权，但是以历史用地的名义办理国有土地使用登记手续，核发国有土地使用证；②原村委会和经济社的自留用地在村委会撤销后相应地转为转制后组建的公司或下属的子公司所有，并以历史用地的名义办理国有土地登记手续，由国家核发国有土地使用证，同时在原有土地上的建设的建筑物也可以在办理了相关手续后，核发房产证；③国土房管部门核查了宅基地以后，对符合法律规定的建筑物换发房产证；④完成土地征收后，如果政府无力经营，可通过公开招标的方式转让，再讲取得的资金收益根据有关规定返还给村民，但市政府必须统一调控。
2.1.3 撤销村委会：根据相关政策法规，城中村改造中完成“农专非”以后，自动撤销以往的村委会及农村管理机制，而交由居委会和城市街道的管理机制。
2.1.4 集体经济组织转制：实现“农转非”以后，村民普遍开始关注集体资产的分配问题，这也属于转制工作的重点之一。为此，由政府部门统一管理道路、桥梁等非经营性资产，而商铺、饭店、旅馆和厂房等经营性的资产，应明晰产权、核定集体资产、量化到个人。
3 结语
本文重点引述了城中村改造的相关理论和政策，介绍了国家对城中村规划改造的一些策略，并对政策实施进行了解读和分析，分析了城中村改造问题的形成原因，以及一些问题的解决办法，对以后城中村的改造提供一点点指导和借鉴。
