农村税费改革的一些思考
一、农村税费税制现状
1、农村税费税制的演变
农业税是我国最古老的税种，它随着历史的发展而不断变化的，如秦汉时期称其为"田租、口赋"；唐朝称为"租、庸、调"；后改称为"户税"和"地税"；清朝叫做"丁漕"；民国时期称为"田赋"[1]。新中国成立后，农业税演变成对从事农林牧渔生产、取得收入的单位和个人征收的一种实物税。建国初期曾一度是我国各级财政收入的主要来源，为积累原始资本、建立新中国工业体系发挥了积极作用。然而随着我国经济的不断发展，农业税占整个国家财政收入的比重逐年下降，而这种城乡二元化的税制格局，也严重阻碍了现代农业的发展，导致"三农"问题成为世人瞩目的焦点。
九十年代伴随我国市场经济的建立，农业税也吸引了更多关注的目光。党的十六届三中全会明确提出了"创造条件，逐步统一城乡税制"的新思路。时隔不久，2004年中央"一号文件"又进一步提出"有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税"，引发世人对农业税的关注。2005年新春伊始，在一些发达省份的带动下，一场全面取消农业税的革命拉开。到目前为止，全国已有25个省、自治区、直辖市宣布取消农业税。其他省也将采取相应的措施。
2、农村税费税制的现况
随着我国国民经济持续快速增长，中央和地方财力显著增强，地方已经有能力给农民更多实惠，因此此次全面取消农业税实乃水到渠成之举。取消农业税，对农民权益的保护意义重大。现实阶段，取消农业税是从大局观的高度和政策选择的角度考虑和解决农民权益的保护问题，对农民权益全面长期的保护和农村市场化的进程将会产生深远的影响。取消农业税，对基层政府职能转换意义重大。由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，基层政府与农业税的征收行为始终会难解难分地纠结在一起。而且某些基层政府把农业税的征收演化成了竭泽而渔式的恶性"收、养"机制，这不利于基层政府职能的转换。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将会逐步得到规范，有利于改善干群关系。[2]同时，取消农业税，对解决农民负担和农民增收意义也很重大。
二、需要正视的问题
一举取消了延续几千年的"交皇粮"政策，农民可谓欢欣鼓舞，且对于推进农村现代化建设和完善我国税收制度也有着深远的意义。但问题应该不会这么简单，取消农业税，并不等同于农民负担完全减轻，取消农业税也不会像有的人所称的那样"农民从此不用再缴税了"。在全面取消农业税的大跃进中，我们的中央财政和地方财政做好充分的准备了吗？笔者认为需要全面而长远地看待这个问题。既要看到我国农村的现状，也要将其放到现代市场经济的大背景下来考量。
在减轻农民负担的同时，农村税费改革却加重了乡村两级债务和财力缺口，使乡村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示1997年全国村级负债（不包括企业）1978亿元，村平均27万元，扣除债权，净负债1035 亿元，村平均净负债14万元；乡级政府的平均负债为365万元，净负债182万元。[3]农村一些基础设施建设出现停滞或因缺乏资金而得不到维护的状况。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现在的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农民，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，从而最终无法完成税费改革的初始目标。
三、解决办法
要想解决已经出现的问题，就需要进一步深化农村税费改革、建立现代型的税收制度。取消农业税这一举措，只是减轻农民负担的治标之策。要从根本上提高我国农村发展水平，必须进一步深化农村税费改革，从而在总体上完善我国税收制度，建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。而农村税费改革是一项综合性改革，其完成需要从以下几方面着手。
1、建立现代税收制度
我国目前全面取消农业税只是取消了农民关于农业生产的税收，但不等于取消对农民的征税。这是需要在观念上转变的。目前，我国正面临着建立现代税收制度的大趋势。因此，农村税费改革也应纳入到这个大系统中来。从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。[4]按照这一目标，应当在农村全面取消各种农业税，而代之以征收各种现代型税收。具体措施如：
（1）加快全面取消各种农业税的步伐，争取尽快在全国范围取消农业税；
（2）征收财产税或资源税。自己的财产和使用国家资源都应该向国家纳税。如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税；
（3）征收营业税。这主要是针对农民的经营性活动。
2、建立规范的公共财政系统。
按照公共财政规范的要求，改革支出管理体制，彻底改变重城市轻农村的支出政策，切实发挥政府财政的社会再分配功能作用，向城乡提供相对均等化的公共服务。需要：
（1）重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序，保证乡镇政府实现其只能和农村公共事业的资金来源；
（2）改革财政支出方式，完善财政预算支出管理制度，加强财政监督管理，增加对农业投入，从而从根本上解决乡镇的财力缺口，提高农业生产力，增加农民收入。
3、建立适应现代化需要的农村基层治理结构
通过改革和精简乡村机构、压缩人员以及节约开支，达到推行乡村行政事业机构改革的目的。按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府职能范围，合理设置机构，切实减少政府工作人员；充分发挥村民自治组织作用，减少政府对基层的经济社会事务的直接干预；精简机构，压缩乡村干部人数。通过这一系列改革，精简机构和人员，提高政府办事效率，从而减少财政开支，也减轻农民负担。
总而言之，必须大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。介于我国农业专业化、商品化和现代化程度非常低，短期内还不能像其他市场经济国家那样，对农业实行与其他纳税对象同样的税制。但基于我国经济体制市场化改革的方向，农业税制也有一个与国际接轨的问题。因此，我们要大胆探索农业税制改革方向，如以上提到的将农业税改为土地使用税和产品税，建立以农户收入所得税为主体的税制体系。当然为了防止在这个过程中地方政府巧借名目乱收费等不良现象的出现，所以需要尽快加强此方面的立法相关措施。
