地方政府投融资平台的集团管控模式研究
一、 集团管控模式的概念及构成
集团管控是指集团化企业的总部或者管理高层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。可从三个方面的内涵来理解集团管控，即管控维度、管控界面和管控核决权限。其中：
管控维度涉及职能维度与业务维度。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。一般来说，集团管控涵盖五大维度：战略管控、经营管控、资产管控、财务管控和人力资源管控。
管控界面强调的是内容，即对于某一管控维度进行模块划分，在相应的管理模块下，集团层面做什么事情，集团下属子公司做什么事情。
管控核决权限强调的是流程。即对于某一管控模块进行事项划分，在相应的管理事项下，集团公司各部门负责哪些流程，集团下属子公司各部门负责哪些流程。
集团管控模式从宏观上体现了管控的基础和方法论，是集团管控的核心，企业对管控模式的选择不仅关系到集团管理的效率，也事关集团的可持续发展能力。目前最为流行的是根据“集团管控三分法”基础理论而形成的三种管控模式：财务管控型、战略管控型和操作管控型。
财务管控型是指集团对下属子公司的管理控制主要通过财务手段来实现，集团对下属子公司的具体经营运作管理基本不加干涉，也不会对下属子公司的战略发展方向进行限定，集团主要关注财务目标的实现。
战略管控型是指集团总部负责集团财务、投资、资本运营和集团整体的战略规划。集团与下属子公司的关系主要通过战略协调、控制和服务而建立，集团根据外部环境和现有资源，制定集团整体发展战略，下属子公司制定自己的业务战略规划，集团通过控制子公司的核心经营层，使子公司的业务活动服从于集团整体战略活动。
操作管控型是指集团总部通过职能部门对下属子公司的日常经营运作进行直接管理，特别强调公司经营行为的统一、公司整体协调成长和对行业成功因素的集中控制与管理。
上述三种管控模式只是对不同管控维度的侧重与综合。财务管控型侧重于财务管控维度，战略管控型侧重于战略管控维度，操作管控型则更多的是对各种管控维度的综合。三种管控模式的区别主要体现在核心管控维度、核心功能、核心部门、集分权程度、发展目标、集团与下属子公司关系、管理手段、应用方式等方面。
二、 治理整顿背景下地方政府投融资平台的集团化发展趋势
以1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，开创城市发展城投模式，初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制为标志，地方政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。
客观地讲，这些地方政府的投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题。特别是有些城市的平台公司在发展到第二个阶段的时候由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方政府投融资平台进行清理规范。根据国发19号文指示精神，国家财政部、发改委、人民银行、银监会等相关机构相继出台一系列规范文件，深化平台公司治理工作。
在治理整顿的大背景下，地方政府的各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势：
1. 战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面：
（1）领域综合化：平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险；
（2）分工协作化：随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显得尤为必要，专业化平台逐步展开，例如，根据资产属性可以分为公益性资产运作平台，经营性资产运作平台等；根据产业类型可以分为础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台等，各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。
（3）市场化经营：“战略控股”使得投融资平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能。通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。
2. 金融控股平台趋势。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，多地相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台：
（1）对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团；或直接成立新的金融控股公司；
（2）通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；
（3）通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。
综上，无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产、实现可持续发展、走向市场化组织的必然选择。
三、 政府投融资平台集团化趋势下管控模式的选择
对于绝大多数的政府投融资平台公司来讲，普遍存在公益性和盈利性配比合理的业务结构、主导产业与辅助产业协调发展的格局尚未形成，业务集中度和资源利用率偏低的问题。即使像上海城投、天津城投这样的领头羊企业,也存在集团整体“大而全”，下属公司“小而全”的现象，混业经营构成业务板块的划分不尽合理，由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。
在政府投融资平台集团化趋势下，原来实行的直线职能制的管理模式在新形势下的拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业里已经不再适合。特别是集团产业门类复杂、管理层级长，也带来管理上的盲区。如何将集团总部该管的管、该放的放，充分发挥下属企业自身活力，实行以下属企业的核心能力和专业化管理为依托的差异化发展战略，已经成为投融资平台公司在组织管控模式和管理优化设计方面的主要内容。
1. 投融资平台集团需要管控。对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此一来，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：
（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；
（2）在现有体制的束缚下，对平台治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；
（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；
（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，以及管理团队能力胜任与工作难度强度的影响，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；
（5）参差不齐的人力资源状况构成平台持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才匮乏。
通过对管控模式的理解，要确定集团管控模式，必须从管控维度、管控界面与管控核决权限三方面入手，其中管控维度最关键。与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性，基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台集团至少存在以下几个关键管控维度，包括战略管控、投资管控、资本运营管控、人力资源管控、审计管控等。
2. 投融资平台的管控模式的选择。管控模式并没有优劣之分。每种管控模式都富有丰富的内涵，它们并不是相互独立的，而是彼此渗透的。管控维度是管控模式的核心，它决定了管理模块和管理事项，进而决定了管理界面和管控核决权限。
对于投融资平台来说，需要结合行业和企业的自身特点来选择某种管控模式，这就意味着要以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，来构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。新形势下，投融资平台公司所采用的三种常见管控模式如图1所示。
四、 投融资平台集团管控模式的影响因素及实施要点
1. 管控模式的影响因素。管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响，但对于投融资平台来说，应特别关注资产特性、权属关系和高层管理人员这三个因素。其中：从资产特性角度看，投融资平台集团的下属企业资产可以分为公益性资产、准经营性资产和经营性资产。不同的资产特性影响企业的发展战略和业务模式，从而影响管控模式。从权属关系来看，投融资平台集团的权属关系分为两方面，一方面是根据所占股权比例，将下属企业可以分为全资子公司、控股公司和参股公司；另一方面是指集团的实际控制关系和政企分离状态等,这些都会影响集团的管控模式。从高层管理人员构成来看，管控模式形成以后，还需要高层管理人员主导实施。众所周知，投融资平台的高层管理人员一般都具有政府官员背景，或者直接由某级别官员兼任，这种双重背景从两方面影响管控模式的实施：专业能力和职责权限。专业能力缺失和职责权限模糊、交叉、有名无实都将导致管控模式的失效。
2. 投融资平台的集团管控实施要点。管控模式是集团管控的高度概括，是一套方法论，通过建立和完善集团化的管控体系，从而有效地建立起纵向母子公司间清晰的管理边界，以及横向子公司之间专业管理、协作共赢的内部市场机制，进而保障集团总体战略目标实现和两条业务管理脉络的有效运转。管控模式确定后，还需要从多方面来确保管控的有效实施。
（1）实现政企分离，构建市场化组织。投融资平台具有天生的政企双重背景，这种背景制约了平台的良性发展，特别是对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。
（2）各部门、各单位领导要高度重视，精心组织。集团公司管控实施方案下发后，各部门、各单位要进行广泛动员，认真组织学习，加大宣传力度，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。
（3）集团公司要加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的适应集团公司发展要求，符合本单位实际的管控体系。
（4）立足于探索建立企业分级分类的管控模式。集团管控体系构建，有一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。
（5）严肃管控纪律，强化企业制度的执行力。各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略，提升企业核心竞争力的重要保障。
城投公司仍然是我国经济发展和城市化进程中的重要力量，因此，经过这次治理整顿，地方政府的投融资平台将进一步优胜劣汰，那些保留下来的投融资平台将进一步做大做强，秉承“以项目为载体，以子公司为核心”的发展思路，形成与造血机能相适应的管理机制，通过完善集团管控，做到“抓大事、谋大计、揽全局”，建立母子公司之间“责、权、利”清晰的管理界面。加强规范的治理结构建设，健全产权纽带，落实现代企业制度体系，以风险防范为核心，以制度规范和标准化业务程序为抓手的内部控制体系，建立起内控制度建设与业务发展同步的机制，使公司的经营管理在强有力的内部控制支持下防范风险、制约舞弊，提高效率，真正实现城投事业的可持续发展。
- 上一篇：地堪体制改革下我国矿业融资问题分析
- 下一篇：关于对赌协议融资的探讨
