反腐视域下政府审计与行政部门协同治理研究
【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）12-0091-05
一、引言
自党的十八届四中全会以来，我国反腐工作已取得初步成效。党的十九大进一步明确目标：夺取反腐败斗争压倒性胜利。开展协同治理是反腐败工作的大势所趋。“协同”，哈肯将其定义为：系统的各部分之间相互协作，使整个系统形成微观个体层次所不存在的、新质的结构和特征。行政监督是指立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、新闻舆论等多种政治力量和社会力量对政府及其公务员的行政行为所实施的监察和督导，其本身就是多元化主体参与的过程。自《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布以来，国家审计作为腐败治理的一支强大监督力量，正在发挥着举足轻重的作用。审计监督与行政监督作为监督体系的两大子系统，都是依靠权力制约和监督权力来实现监督功能。针对腐败问题，二者在价值目标上具有一致性，可以通过整合监督资源、分享监督信息、共享监督成果减少腐败问题，提升腐败治理效率。因此，运用协同治理的思想，探索审计监督与行政监督的内在协调规律和管理规律，对腐败治理具有理论和实践价值。
二、政府审计与行政监督在腐败治理中的权责分析
（一）政府审计在腐败治理中的法定职责
在腐败治理过程中，政府审计主要发挥的是揭露和抵御功能。审计署出台法律法规具体包含《中华人民共和国国家审计准则》和国务院发布的《关于加强审计工作的意见》，以及审计署《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》。《国家审计准则》要求审计人员应当对重大违法行为的动机、性质、后果和违法构成进行充分评估，并保持执业谨慎，确定检查重点等。《关于加强审计工作的意见》强调：“推进廉政建设，对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实，揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题，促进廉洁政府建设”。审计署《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》强调：“加大对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位、重点环节的审计力度，严肃揭露和查处重大违纪违法问题，加强对腐败案件发生规律的剖析，推动铲除腐败滋生的土壤，促进廉政建设”。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出对领导干部的经济责任实施审计监督全覆盖，从侧面反映了对领导干部腐败的重视。尤其是我国领导干部拥有对部门资源很强的支配权，腐败案件的发生大都与部门领导有关或者在部门领导授意下进行，因此开展经济责任审计有利于从权力配置的层面抑制腐败问题。
（二）行政部门在腐败治理中的法定职责
在腐败治理中，腐败问题都需要一定的载体，行政部门作为公共资源的配置方，往往是腐败事件的高发领域。在公共受托责任下，政府部门作为代理人，行使对公共资源的经营管理权，并以委托人的利益为出发点和归宿。但是在权力运行过程中，由于政府部门信息相对闭塞，道德风险发生的几率较高，机会主义倾向较为严重――腐败就是表现形式之一。政府部门在腐败治理中发挥的作用，主要在于规范管理制度，以起到事前预防的功能，客观有效的方式是建立政府信息公开制度、进行法治政府建设以及接受其他主体的监督。
政府部门有信息公开的责任，该责任背后有充分的政治学、法学和经济学基础[1]，同时信息公开制度有利于增强政府信息透明度，减少腐败行为[2]。美国1966年制定的《信息自由法》、1976年制定的《阳光下的政府法》、1996年制定的《电子化信息公开法》，标志着较为完善的信息公开制度的建立。我国自2003年提出“打造阳光政府”以来，政府信息公开制度取得了丰硕成果，2004年由国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出深化行政管理体制改革的途径之一是推进政府信息公开。2007年1月，由国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》），确定了政府信息公开的范围、方式和程序以及相关监督和保障，使得政府信息公开以制度性的形式得以确立。
法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行，从而对政府权力的使用以法律的形式进行了约束。政府部门通过法制化建设和依法行政有利于减轻腐败问题[3]。对于依法行政和法治政府建设问题，2004年由国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（后文称《行政纲要》）以及2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015―2020年）》（后文称《法治纲要》）做出了具体要求。《行政纲要》中明确提出要“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”，《法治纲要》进一步提出了“强化对行政权力的制约和监督”，旨在“建立科学有效的行政权力运行制约和监督体系，进一步健全惩治和预防腐败体系”，腐败治理和廉洁奉公成为法治政府建设的目标之一。
三、政府审计与行政监督腐败协同治理的现实探索
（一）可行性分析
在腐败治理实践中，审计机关与行政部门二者之间既存在不同的分工，同时也存在着相互依赖的关系。二者在腐败治理中的角色定位和相互联系使得腐败协同治理具有可行性，表现在：（1）价值目标趋同。政府审计的目标是通过开展审计业务活动，以发现是否存在权力滥用导致的违法违规问题，并对腐败问题予以揭露和监督整改。行政监督是行政管理活动的一个重要组成部分，主要是针对行政行为和行政权力进行监督，防止权力的异质化。在国家治理框架下，政府审计和行政监督都可以抑制腐败问题。（2）职能相同。审计监督和行政监督都是监督体系的子系统，由于腐败源于权力的滥用和私用，二者的监督职能都表现在以权力制约和监督权力。（3）?O督客体的一致性。行政部门是审计机关的客体之一，同时经济责任审计的开展，使得政府审计不止局限于部门层次，而且深入到个人层次。国家行政机关及其国家公务员作为权力运行的载体，也是行政监督的客体。（4）监督内容交叉。政府审计是一种独立性的经济监督活动，在腐败治理中，审计机关需要收集腐败的证据，审计机关通过审查财政财务收支等会计资料以及相关经济活动，可以发现权力的违规使用问题。而行政监督，主要是对权力是否存在失范和失效行为进行监督。在监督内容上，就权力的使用是否合规和有效，二者存在着共性。（5）信息的共享性。审计机关与行政机关在腐败治理问题上有不同的侧重点，一般而言政府审计机关主要侧重于揭露问题，并将发现的腐败问题依法向纪检监察等行政机关移交。而行政监察也可将腐败信息告知审计机关，令审计机关介入调查，并反馈调查结果。这种配合和信息共享极大提高了反腐效率。 （二）现状分析
从反腐败实务角度来看，首先，财政资金违规背后暗藏着的是权力的滥用和腐败问题，表现为公共资源的非法转移或者公款私用、公权滥用等，加强对政府财政的监督，建立法治财政，有利于从源头上抑制腐败问题[4]。审计机关与行政部门的协同治理，主要方式就是审计机关向行政机关移送案件，行政机关就移送案件进行相应处理处罚并向审计机关反馈情况[5]。近年来，审计投入产出比显著上升，暗示了发现的违规问题没有从根本上得到解决，二者对腐败问题的对接工作需要进一步加强完善。
从反腐学术研究角度来看，我国学者对如何有效预防腐败问题，在理论方面做出了积极探索，包含了政府审计以及政府审计如何协同其他监督主体发挥腐败治理功能。腐败治理是一项长期任务，但是学者对于政府审计在腐败治理中的定位却有不同的见解，主要有以下两类：（1）政府审计作为腐败治理的主体。政府审计可以在腐败治理过程中发挥积极的作用，主要是发挥的预防、揭露和遏制功能，但是审计机关的惩治功能是否有效方面，存在着意见分歧[6-7]。（2）政府审计协同其他监督主体进行腐败治理。政府审计协同治理是审计制度创新的必然要求，协同治理可以提高权力监督的质量和效率，但同时这也是一项复杂性的管理工作，需要考虑协同治理的各方要素[8]。在协同对象上，由于审计机关在处理处罚权限上的短板，使得违法违规问题依赖于纪检和监察等部门的及时介入，纪检监察和政府审计在腐败协同治理过程中发挥的作用比较显著。
综上所述，政府审计与行政机关在价值目标、职能、监督客体、监督内容以及信息等方面的共性，使得二者在腐败治理方面可以发挥协同治理功能，提升腐败治理效率。但是，从当前的状况来看，实务界对于腐败协同治理工作开展得并不深入，理论界对于二者的协同治理研究工作探讨得不够全面。
四、政府审计与行政监督腐败协同治理的模型构建（见图1）
（一）战略层面政府审计与行政监督协同治理模式
战略层面下的协同治理模式是站在宏观层面，立足于国家治理的大背景之下。战略协同的目的在于使得政府审计与行政监督要素之间进行资源整合、优势互补，从而提高腐败治理的一种战略协调状态，这要求二者在战略制定、实施和控制方面相互协调匹配，并与腐败治理的长期目标、发展方向和资源配置相一致。主要体现在以下方面：（1）长期目标协同。在全面提升国家治理功能的框架下，腐败治理是其中的一个重要环节。审计监督与行政监督的长期目标应当趋于一致，以推动腐败治理为切入点，提升国家治理效率。政府审计旨在从经济领域入手，预防和揭露腐败问题，抵御腐败风险，提升政府治理效率。行政监督在于通过创新政府管理制度和管理方法，加强对体制内行政权力和行政行为的监督，防止权力的滥用和权力腐败问题。（2）任务协同。腐败治理是一项长期任务，需要持之以恒，始终保持反腐高压态势。在腐败任务的制定上，审计机关和行政部门需要紧密围绕特定区域下腐败治理的工作重心以及主要目标，任务相互协调匹配，共同开展监督服务，促进区域腐败治理任务有效完成。（3）职能协同。作为国家监督系统的内在组成部分，政府审计和行政监督都具有监督功能，监督功能的实现都有赖于以权力制约权力和监督权力，并在各自的职能范围内履行着特定的监督职责。政府审计作为国家治理的“免疫系统”，具有抵御、预防和揭露的功能，行政监督通过对权力的制约与监督，也可以实现预防和揭露功能。将二者职能进行有效融合与整合，有利于形成权能互补、机制衔接和办案效果相互促进的腐败治理新格局。（4）价值文化协同。价值文化是组织的内在精神底蕴，为组织工作的开展营造了基础氛围，文化价值观作为一种精神理念和信仰，必要的时候对组织活动具有约束、激励和辐射作用。审计机关与行政部分都应当营造以反腐和勤俭节约为主导的组织价值文化观念，增强反腐斗争的凝聚力。（5）基础制度环境协同。这里的基础制度环境指为基本工作开展设计的流程和政策，并且这些流程和政策并不因部门职能不同而不适用。审计监督与行政监督都是专业化的监督活动，因而执行业务工作需要特殊的制度安排。但是，协同治理就需要将专业化分工比较强的两大体系有机地进行结合，形成新的系统结构，实现“1+1>2”的整体功效。基础管理制度为协同的开展提供了契合点。此外，战略层面的协同治理模型的构建是否合理，还需要一定的评判原则，包含了系统性原则、指导性原则、科学性原则和动态性原则。
（二）管理层面政府审计与行政监督协同治理模式
管理层面协同是中观层次上的协同，既包括审计机关与行政部门的内部协同，也包括二者之间相互协作的外部协同。内部协同指的是监督主体通过整合自身的内部资源，加强自身管理层面建设，以使得监督活动达到高效有序状态的过程。内部协同包含了组织为实现组织管理目标而付出的努力，并直接决定了腐败治理的效果和质量。对于政府审计而言，加强审计工作的管理建设包含了建立和完善以下管理系统：依法审计的法律法规系统、成熟的技术方法系统、完整的业务流程系统、及时的结果公告系统、信息反馈系统及问责系统。对于行政监督而言，完善管理建设的努力通常包含健全内部规章制度、完善权力制约机制、建立科学的监督程序和方法、加强政府信息公开、完善违规违法惩戒机制。审计机关与行政部门开展腐败协同治理的前提是加强自身管理建设，否则任何形式的外部协同都是无效的。
腐败协同治理不仅可以通过加强监督主体自身的管理建设，还可以通过外部协同进行。外部协同所考虑的核心问题是如何建立具有通用性的管理制度，将政府审计与行政监督进行有机结合。在自身内部建设的基础上，从以下五个方面入手：（1）组织结构协同：组织结构由一系列不同职能的单元组成。应当设置能够实现上述重要职能的组织部门。设立的方式可以多种多样，既可以分别设立，定期进行经验交流，也可以设立专门的组织机构、招募人力资源、设计协同流程用以协调二者的日常工作。（2）信息协同。信息共享是提高腐败治理效率的重要因素，原因在于协同治理通过信息的共享，减少了重复工作，节约了监督成本。因此，必须建立起快速高效的信息管理平台，以实现信息共享、线索迅速移送、成果及时利用，提高腐败治理效率。（3）制度规范协同。随着监督体系的不断完善，审计机关与行政监督在腐败治理上逐渐形成了较为完善的管理制度。为协调不同主体下的利益关系与制度冲突，政府审计与行政部门需要做好规范与制度协同，将惯例、规范与制度方面上的交叉事项协调一致。制度规范协同，可以有效避免针对同一问题按照不同的规章制度出现意?分歧的情况，减少不必要的争执。（4）方法技术协同。科学有效的方法技术是针对腐败问题最为直接和有效的因素，因为它被用来直接发现腐败问题。政府审计准则对于审计人员如何开展审计业务做出了比较系统的规定，尤其是对于可能产生重大违法行为的迹象保持执业谨慎。政府审计一般采用检查书面资料与实物证据相结合的方式进行腐败治理。行政监督通常采用检查、审查、调查等方法。由此可见，虽然腐败治理的手段不尽相同，但是依然有很多的重合性，这将利于彼此技术共享、方法互用。（5）管理业务协同。管理业务协同是针对具体的业务而言的，包含了针对腐败治理在内的、具体业务的统筹管理性协同。一项完整的管理业务协同涵盖了业务流程协调、工作内容协调、专业能力协调以及共同研究判断协调。审计监督与行政监督都是监督系统，只要是存在权力腐败的事项，都可以作为他们的业务范畴，需要统筹二者在腐败治理过程中的管理业务协同。 （三）操作层面政府审计与行政监督协同治理模式
操作层面的协同治理是从微观层次对腐败治理进行操作，是基于具体的腐败项目而言的。腐败治理的操作层面包含：（1）计划机制。计划机制发生在腐败治理工作之前，是整个过程最为基础的环节，其目的是为了腐败治理目标的实现。计划通过运用一系列的文字指令或数据指标对腐败治理工作做出总体安排，确定协同治理的监督内容、监督方式、监督范围以及监督方向。（2）准备机制。准备机制主要是对腐败治理所必需的基本条件进行认同。在腐败协同治理环节中，各监督主体除了要准备自身开展业务所需的条件之外，还要考虑准备协同治理的条件，包括治理机会识别、协同条件分析、协同方式的确定。其中协同机会是基础，也是协同治理的契合点，只有准确、及时地识别协同机会，才能围绕协同机会采取措施和方法，取得操作协同应有的效果。（3）实施机制。实施机制是腐败治理工作的核心环节，该环节用来直接揭露腐败问题。协同治理下的实施机制，实际上就是对协同资源进行有序整合的过程。业务的开展需要一定的资源保障，审计机关与行政部门开展业务都需要人、财、物，但是不同于监督主体单独开展业务，协同治理就是把双方的资源进行有序整合，达到整体功能大于部分功能之和的效果，即通过综合、互动和必要的要素结构重组等协调方式，使不同的协同要素融合为一个和谐的有机整体，实现整体效应。（4）评价与反馈机制。协同治理是一项资源的投入和产出过程，需要对资源使用效率进行评估。由于环境在不断的发生变化，计划的制定很大程度上不能按照预期执行，?u价与反馈机制就是对整体协同过程、协同行为以及最终协同效果做出判断、分析与评定，并在此基础上出具评价意见。评价和反馈是腐败治理工作持续进行的关键，治理总是存在偏差的，需要及时进行评价，促进腐败治理工作的稳步推进。
五、政府审计与行政部门腐败协同治理的启示和思考
（一）协同治理是相对异质性条件下的协同
在腐败的协同治理上，参与的主体应当是多元化的，至少有两个相对异质性的主体参与。在相对异质性条件下，针对预防、揭露和抵御腐败问题，各主体虽有专门应对的管理制度、操作方法，但需在各有特点的情况下，寻求协同治理的条件，开展协同治理工作。协同治理的精华之处就在于可以将不同的资源进行有序整合，发挥整体功效。强调协同主体的相对异质性是一个前提，原因如下：管理层面的腐败协同治理模型，将协同分为了外部协同和内部协同，内部协同仅仅侧重于某个监督主体内部的资源整合，是狭义的协同治理，而广义的协同治理应当指的是外部协同。如果主体之间不具有相对异质性，那么在制度建设、业务操作等方面二者有类似性，此种条件下的协同，实质上是一种广义的内部协同，无法充分发挥协同治理功效。而依赖不同的方法或者从不同来源获得的腐败证据往往更具有信服力，腐败治理质量较高，这就要求参与主体治理存在着相应区别和特色。相对异质性的启示在于，审计机关与行政部门的关系处理上，各自进行腐败治理的方式和特色是前提。尤其是审计机关，在双重领导与双重报告体制下，审计机关在业务的开展上受到行政部门的影响较大，应当加强审计机关的独立性建设。
（二）强化协同意识，有序开展腐败治理工作
通过对腐败协同治理的现状分析可以发现，现阶段协同思想在腐败治理过程中的应用没有得到充分的关注，各主体之间的协同程度不够，腐败治理的效率和效果不高。腐败问题是社会发展的一颗毒瘤，腐败协同治理是一个必然趋势，原因如下：（1）腐败问题涉及精心策划和蓄意隐瞒，单个监督主体的孤军奋战，很难充分揭露腐败问题，主动识别腐败问题的难度较高。（2）监督资源不足是制约反腐工作的一大瓶颈。反腐问题是一个长期问题，需要资源的长期投入，不同的监督主体有各自的职能，并且随着任务量的加剧，继续强调职责范围内的监督活动已经满足不了腐败治理的需要。（3）协同治理可以实现专业互补、信息共享、案例共研、优势共鉴、发展共谋，使资源优化配置，有效节约腐败治理成本，并大幅降低协同主体自身风险，高效提升权力监管质量。（4）顺应了环境变化，也符合国家治理的需要，增强了腐败治理的可持续性。在模型构建的基础之上，腐败协同治理至少应当从三个方面展开：战略层的协同，宏观层次确定腐败治理的长期方向；管理层面的协同，中观层次完善管理设计和制度设计；操作层面的协同，在微观层次对腐败治理进行运作。
（三）灵活运用腐败协同治理的方式
协同治理并不是表示参与方都有同等的执行力，腐败问题有时需要界定主导方和参与方的问题。不同的监督主体，自身有明确的职能和分工，针对不同的腐败问题，难免会存在专业与非专业之分。如在领导干部经济腐败问题中，政府审计作为一种独立性的经济监督活动，更有利于腐败问题的揭露，此时政府审计可以作为主导方，而行政机关可以作为参与方。如若腐败问题在于行政权力的滥用导致的权力的失范和失效，此时行政机关可以作为主导一方，审计机关作为参与方开展腐败治理工作。此外，协同治理还应当区分为长期协同和短期协同。长期协同治理往往更具有战略性意义，应当立足于长远目标，为了长期目标的实现以及后续工作的持续性开展，可以考虑专门的协同治理机构，旨在对腐败治理进行日常管理工作。对于短期协同，往往适用于突发性腐败问题，是针对具体的项目而言的，此时不必为协同治理设置专门的机构，协同主体定期进行信息交流，组织工作洽谈是比较适当的方式。
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