基于大样本调研的农村土地承包经营纠纷化解对策
中图分类号：F323 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）03-0038-07
在工业化、城镇化和农业现代化发展多重动力推动下，我国农村土地呈现加快向非农领域转移和土地承包经营权加快流转的演化态势。与此相伴，国家陆续出台各项惠农政策，在一定程度上缓解或对冲了农业比较利益下降产生的不利影响，提升了土地价值和农民对土地附加利益的追逐。在此背景下，发生的土地纠纷逐渐增多，但长期以来农业管理部门对土地纠纷的基本情况不甚了解，特别是从2013年国家开始实施土地承包经营权确权颁证工作以来，一些潜在的土地矛盾以及历史遗留问题有重新浮现的苗头。个别地区、一定时期农村土地纠纷呈现持续上升趋势，成为农村社会治理的风险对象，也成为农村基层管理的重点和难点。
为了摸清土地纠纷的数量、特点、分布规律和产生原因，以及在新形势下如何及时有效化解土地承包矛盾纠纷，农业部委托中国农业科学院课题组对有关土地纠纷展开跟踪调研。①课题组历时三年（2013―2015年），针对东、中、西部多个省（区）、不同类型农户开展了关于农村土地承包经营纠纷专项的连续调查研究，调研内容包括土地承包经营、流转、确权及征占情况，以及承包经营中的纠纷发生情况。历时三年的持续调研是一个循序渐进、层层深入的过程，从最初摸清我国农村土地承包经营纠纷实际情况，发现相关影响因素；到了解土地确权试点地区总体土地纠纷发生情况，探究发生土地纠纷的原因；再到结合农村土地确权全面推进和农业经营方式升级的大背景，以及前两年的研究基础，深层次挖掘我国农村土地纠纷发生的原因，进一步探讨解决农村土地承包纠纷的对策建议，为相关部门及时防控、化解农村土地承包经营纠纷，实现和维护农村社会稳定，构建和谐社会，提供了数据支持和科学决策依据。
一、调研样本与方法概述
历时三年的农村土地承包经营纠纷的调研以问卷调查为主，座谈方式为辅，问卷调查采用的是多阶段分层抽样方法。首先，根据我国东、中、西部地区分类和经济发展水平确定样本省。其次，分别从每个样本省中确权试点县（市）和非确权试点县（市）各抽取一个样本县（市）确定为样本县。最后，每个县（市）随机选取三个（乡）镇，各（乡）镇原则上选取两个村，各样本村至少随机选取2―3名村干部和15户农户，对所确定样本分别进行村级和户级水平调研。其中，在确定样本户的过程中对规模种植户和普通种植户在村级按3∶5的比例抽取，以提高样本的精准性和有效性。
2013―2015年，调研样本量和范围逐年扩大，提高了调研结果的准确性和可靠性。调研样本范围横跨东西部、纵及南北方，几乎覆盖我国所有典型省份。三年抽取的样本省份相同又略存差异，后一年抽取的样本省，一般在前一年的基础上起先优化，既有同省的面上扩展，也有不同省的面上扩展，目的在于：一方面是从两个层面扩大样本量；另一方面是提高样本的密度、可靠性和有效性。样本量由2013年的18个村、450户农户扩大到2015年的190个村、1911户农户，大大提高了实证研究结果的可靠性。
二、我国土地承包经营纠纷的基本现状
1.我国农村土地纠纷发生率
我们对农村土地承包经营纠纷发生率采用两种计算方式进行界定：第一，农村土地承包经营件数纠纷发生率=发生承包经营纠纷的件数/全部件数；第二，农村土地承包经营户数纠纷发生率=发生承包经营纠纷的户数/全部户数。其中第一个土地纠纷发生率是为了了解土地纠纷发生可能性的大小，结合件数纠纷发生率和户数纠纷发生率是为了了解土地纠纷在农户家庭发生的集中度。
第一，从总体来看，可以推测全国范围土地承包纠纷发生率保持在10%以内是大概率事件。根据调研访谈经验，可认为纠纷的发生情况总体并不普遍。2013―2015年三年跟踪调研发现我国土地经营纠纷发生率分别为7.2%、7.97%和9.35%，均在10%以内。以全国2.3亿农户计算，那么目前我国农村土地承包经营纠纷数量大致为1656万件到2150.5万件。详见表1。
第二，从区域来看，各省之间差异较大；同一省份因时间变化，纠纷发生率也不同。按照发生率低于5%、趋于平均水平和发生率高于10%将调研样本省份分为三类，其中发生率低于5%的省份包括四川（2013年）、河北（2014年）和浙江、河南、江苏（2015年）；发生率高于10%的省份包括江苏（2013年）、吉林、陕西（2014年）和黑龙江、四川、吉林（2015年）。其中，2015年吉林农村土地承包纠纷发生率高达22.6%，黑龙江农村土地承包经营纠纷发生率为17%；2013年江苏农村土地承包纠纷发生率为12.8%。
同一省份不同年份之间土地纠纷发生率也存在差异。2013―2015年江苏农村土地纠纷发生率逐年下降，由2013年的12.8%下降到2015年的3.2%；吉林、四川和山东呈上升趋势，但山东上升幅度较小，仍处于全国平均水平（由5.43%上升到9.1%），吉林和四川上升幅度较大，分别由6.47%和2.4%上升到22.6%和11%（详见图1）。各省纠纷发生率相差悬殊的原因可能是，吉林省作为农业大省，人均耕地多，农民的收入来源以农业生产为主，因而特别重视土地经营，容易因土地问题引发矛盾或纠纷，而非农产业发达、人均耕地较少或土地产出较低的省份，一般的土地问题不足以引发明显纠纷，因此发生率相对低些。 第三，基于户数纠纷发生率来看，有7%―8%的农村家庭曾经发生过土地纠纷，但结合件数发生率，统计结果显示纠纷在农户中比较分散。从表2可以看出，2014年在1242户有效样本中，共发生纠纷件数99起，涉及95家农户，也就是说，每100户农户中，有7―8户发生或者曾经发生过农村土地承包经营纠纷；或者100户农户中约发生8件土地纠纷事件。2015年土地纠纷发生率为6.75%，每100户农户中，大致有7户发生或曾经发生过农村承包经营土地纠纷，与2014年统计结果基本一致。通过对2014―2015年数据分析还发现农村土地经营纠纷在农户中比较分散，很少出现一户发生很多件纠纷的情况，这意味着发生的土地纠纷强度相对较弱。同时也意味着，解决农村土地承包经营纠纷问题的重点并非只是关注个别重点户，而应该基于制度改革和创新，从面上彻底解决纠纷存在的根源，提高政策瞄准率。
2.我国农村土地纠纷发生类型
第一，我国农村土地纠纷类型主要集中在承包经营纠纷、流转纠纷和征占纠纷三个方面。从土地纠纷的比重可以看出：承包经营纠纷最多，约占到纠纷总件数的1/2；其次是征占纠纷，约占纠纷总件数的1/3；流转纠纷相对较少，约占纠纷总件数的1/5。其中，承包经营纠纷比重呈逐年上升趋势，且承包经营纠纷在各年所占比重最大；征占纠纷所占比重呈逐年下降趋势，由2013年的51.35%下降到25.39%；流转纠纷呈现小范围波动趋势。
第二，从各类纠纷发生比率来看，征占事件发生纠纷的比率最大，流转纠纷次之。2014年调研发现：调研中有144户农户的土地被征占过，征占事件共发生159次，其中24户发生过纠纷，共发生纠纷25起。征占纠纷发生率为15.7%。发生过土地流转的503个样本户中，产生流转纠纷的只有22户，比例为4.4%。
第三，从解决纠纷方式来看，调解是解决农村土地纠纷最主要的途径，法院起诉和仲裁调解发挥补充作用。从现有途径看，农村土地承包经营纠纷的解决渠道包括：调解、仲裁、诉讼三种途径，而调解分为自行调解、村委会调解和乡镇调解三种方式。调研结果表明，样本农户主要通过自行调解和村委会调解两种方式解决农村承包经营土地纠纷问题。从表3可以看出，2014年和2015年两种方式解决土地纠纷的比重分别达到46.67%、36.67%和25.16%、71.38%，其他解决方式如乡镇调解、仲裁调解和法院起诉仅分别为16.67%和3.45%。访谈中了解到，村民和村组干部多不愿将争议上升到乡镇及以上层面，他们认为乡镇及以上层面的仲裁会将矛盾无谓地夸大，造成不必要的麻烦，也伤及邻里间的感情。这意味着，在广大农村，乡民内部、地方官民传统的调解方式仍是解?Q乡村土地纠纷的最主要方式，如能充分利用乡民之间传统相邻关系和基层村干部与乡民之间相互了解的半官方协调方式，将有助于提高纠纷解决的质量。
2015年调研发现，综合运用多种解决方式使得88%以上的土地纠纷已被调处化解，仅有约12%的纠纷尚未得到妥善处理。
三、我国土地承包经营纠纷的原因分析
1.区位关系与地形地貌导致土地纠纷呈现不同特点
区位特征与地形地貌对土地纠纷的产生有显著性影响，或存在弱相关，或存在强相关。例如，吉林辽源市西安区和龙山区位于城乡接合部，人口密度高，土地增值潜力大。因此，该地区土地权界难度较大，土地问题敏感，在土地承包资料缺失或不清、家庭人口变动，以及政策导向不明或政策发生变动的情况下，容易引发纠纷问题。据辽源市负责确权任务的农经站官员透露，其确权工作的实际推进原则是谨慎稳妥，绝不比其他地区抢先行动。又如，安徽省南部丘陵山区水田自然分界物明显，由四至不清导致的土地纠纷数量较少，而在北部平原旱地产生此类纠纷的数量就较多。实际上，这种情况在新疆、内蒙古等类似地形地貌的地区同样存在。再如，河北尚义县大柳沟村属于坝下地区，人均土地面积相对较少，加上经济较为落后，土地纠纷程度相对较轻；而河北张北县处于坝上地区，人均土地面积较多，且水浇地少、土地贫瘠，导致二轮承包时自愿不要土地的情况大量存在，因此现在回来要地引发的纠纷程度较重。
2.经济水平是导致土地纠纷产生的直接原因
社会经济的发展，农村土地效益的提升，会加速土地纠纷的形成。近年来，随着农村经济体制改革的不断深入，国家对“三农”投入的绝对规模不断增长，农业综合开发投入力度也不断加大，使得农村土地增值明显。并且城镇化进程的加快，使得建设用地和农业用地的矛盾日益突出，导致农村土地一定程度的升值，特别是城市郊区的土地价值呈百倍、千倍的增长。土地效益增加给农民带来了巨大的实惠和诱惑，农民对土地有了新的认识，对土地的欲望不断增强，开始认真对待土地权属问题，引发了一系列的土地纠纷。
3.相关政策变动与落实错位是纠纷产生的根源
相关政策的变动与落实错位易导致承包经营纠纷、征占纠纷和流转纠纷，其中政策变动是承包经营纠纷和征占纠纷产生的主要根源。
第一，现有土地承包经营纠纷有相当一部分是由二轮承包遗留问题造成的。一是一些乡村二轮承包工作不规范，土地承包权属不清或确权不准，造成承包地与合同或登记档案严重不符，再次确权时引发后续纠纷。二是很多地区在二轮承包之后多次调整土地，实际的土地承包关系已经较二轮承包记录发生极大的事实改变引发的纠纷。三是部分乡村不按政策规定为农户调整承包地，若严格坚持以二轮承包为基础，易引起纠纷。
第二，现行土地政策与乡规民俗相冲突致使土地纠纷异常复杂。为了稳定土地产权、防止土地频繁调整而实现土地的可持续利用，强调实行土地承包经营权“30年不变”，要“增人不增地、减人不减地”，同时发给农民土地承包经营权证，并签订书面承包合同。但实际中，由于农户人口的自然增减，退耕还林或土地征收等原因，逐步形成了“有人无地种”和“有地无人种”的局面，加之农民传统观念最看重的是公平，最终导致对土地的频繁调整，易出现纠纷。 第三，“土地红利”的大幅度增加是土地纠纷增多的直接原因。一是国家推行二轮承包时土地仍然收取农业税费，繁重的税费负担使得一些农民自愿放弃土地，村委会将放弃的土地另行发包给他人，但几年之后，国家取消农业税费，还给予种地农民各类农业补贴，形成“土地红利”，土地效益增加给农民带来了巨大的实惠和诱惑，这部分当时自愿放弃土地的农户返乡要地，由此引发土地纠纷。二是随着我国工业化和城镇化进程的推进，大量的农村土地被征占转为非农业用地，被征土地进入市场后，以招标拍卖挂牌或协议出让方式得到的土地价格高，而被征地农民获得的安置补偿标准偏低，于是就出现了“低征高卖”的现象。由此，土地增值空间的提升直接导致政府与农民之间的利益矛盾激化，征占纠纷日益突出。
4.“三权分置”可能激发潜在的土地纠纷
“三权分置”的核心要义是稳定承包权、放活经营权，在这个过程中土地经营权的流转（土地流转）和承包权的确权（土地确权）可能激发潜在的土地纠纷。近年来，随着土地规模经营的大力推进，农户承包地变动明显活跃，表现为承包地经营权的转出和流入。虽然调研数据显示流转纠纷实际发生率通常不高，但我们注意到，在流转不同阶段也会出现一些影响顺畅交易的问题。例如搜寻与谈判阶段的非自愿流转、与对方沟通困难、村集体或政府不当干预、土地承包权属不清等一些潜在问题也容易引发土地纠纷。另外，由于缺乏法律意识、契约意识，在土地承包和土地流转过程中，村民之间不遵守相关的法律规定和程序，一般只是口头约定，为后续纠纷的发生埋下了隐患。一旦双方发生纠纷，口说无凭，很难处理。
目前确权登记试点都是选择基础条件较好、矛盾纠纷较少、情况较为单一明朗的地区，因此，矛盾纠纷并未在数量上出现人们所担心的那样明显上升或大量爆发的情况。但调研中大家也反映，很多地区情况十分复杂，历史遗留问题难以解决，随着确权工作的深入开展，纠纷显化的可能性很大。例如，由于土地权属档案资料遗失或本来就没建档等原因，很?y按现有的新政策和制度来确权，导致土地权限模糊不清而带来许多意想不到的矛盾和冲突。
5.土地纠纷产生的其他原因
除了上述原因，其他因素如乡规民俗、农民思想意识等也可能产生土地纠纷。调研中基层干部反映，一些特殊的土地纠纷也根源于农村习俗。例如，“倒插门”女婿、已经出嫁的女儿、离婚妇女、大中专学生因上学户口迁出和毕业后户口迁入等特殊情况，当事人是否有资格获得或继续拥有承包地，不同地区则有不同的习俗。这些习俗受到农民广泛接受和遵守，很多时候这种传统习俗在当地的控制力甚至大于正式的法律制度。同时农村社会相对封闭，教育程度落后，法律资源匮乏，使得农民这个群体从整体上看，法律意识比较淡薄，反而农村的一些“潜规则”“土政策”在当地大行其道。由于缺乏法律意识、合同意识，在土地承包和土地流转过程中，村民之间不遵守相关的法律规定和程序，违法违约现象严重，为后续纠纷的发生埋下了隐患。
四、化解我国农村土地承包经营纠纷的对策
本研究根据调研实际情况，以及我国农村土地纠纷的特征及产生的原因，现提出如下几个方面的政策建议：
1.扎实做好农村土地经营管理的基础工作
首先，农经系统干部队伍和村集体经济组织要起到应有作用。通过调研发现处理纠纷的工作人员大多存在法律基础知识缺乏，受训时间短、范围窄等问题，难以满足农村土地纠纷调解的需要。增强农经系统干部队伍的作用，一是农经系统招聘具有法律基础人员；二是组织安排具有丰富调解纠纷经验的工作人员对纠纷调解员进行培训。村集体经济组织对本村的情况较为熟悉，要充分发挥其作用，一是村集体经济组织要充分了解本村的土地流转等详细情况；二是积极成为村民和政策之间沟通的“桥梁”，发挥好中介作用。
其次，抓好二轮农地延包、稳定承包关系。正视农地承包现状，对各地二轮承包时的遗留问题重新进行排查摸底，对混乱错杂的农地承包关系进行全面清理，分类处理，强化合同意识，未订立农地承包合同的及时补订，未发放承包经营权证的及时补发。对尚未进行二轮农地承包的机动地，要本着尊重历史、稳定承包关系的原则，出台统一的政策，界定承包对象和农地，统一计量标准，按照有关法律法规进行发包，订立二轮农地承包合同，核发新的农村土地承包经营权证书等，保障农民长期稳定的农地承包经营权。
最后，尽快解决农户承包地块面积不准、四至不清、位置不明等问题。要对农户农村土地承包经营权证书的持有、农地承包台账、农地流转台账和农地流转合同的签订等进行全面督查；凡农地经营权证内容不实者，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，及时做好变更、换发、解除、注销、回收等工作。
2.完善土地制度和政策顶层设计
对现行法律法规与新形势、新政策不符合部分加以修改完善，以保持政策变化一定的连贯性和系统性。一是政策应有统一、明晰的顶层设计，避免政策“碎片化”以及政策之间相互冲突。我国农村土地制度和政策历经多次变迁，相关法律法规和政策文件在一些问题的规定上存在冲突或漏洞，相关法律法规和政策的不规范、不健全造成许多难以调处的土地纠纷。如《土地管理法》规定土地撂荒两年即可以收回土地，但《土地承包法》规定在承包期内不得收回承包地；再如对于农村土地承包经营纠纷的处理，由于农业系统缺乏强制执行力，虽然高法司法解释认为法院应该受理相关纠纷，但地方法院并不执行。因此，未来政策设计需要加强连贯性和系统性。二是未来政策设计应保持一定的前瞻性。调研发现，农村很多土地承包经营纠纷是由于承包或流转不规范所导致的，例如缺乏合同文本或相关工作记录等，加之农村信息化条件落后，影响农村土地工作的顺利和规范开展，由此造成了一部分土地承包经营纠纷，这需要农村相关政策的设计和制定具有一定的前瞻性。
3.构建制度化的农民利益表达机制
纠纷的本质是利益的不平衡。农民缺乏合理有效的利益诉求和表达机制，是导致农村土地纠纷甚至群体性事件的重要原因之一。建立制度化的利益表达机制，有利于引导农户以理性、合法的形式表达利益诉求，可以有效避免纠纷和妥善处理纠纷。构建制度化的农民利益表达机制，可以从以下几个方面入手：一是依法规范农民利益表达。以法律规范农民与其他土地利益群体的沟通、协调等程序，把利益表达纳入制度化轨道。二是进一步完善村民自治。村民自治是目前我国农民政治参与的最主要途径，应在实践中进一步完善和创新村民自治形式，参考借鉴一些地区较好的做法，例如，村民代表设岗定责制度、村民代表民主议事“双票”制度、社会中介组织参与村级财务管理制度等。三是发展农民中介组织，积极培育农村经济合作组织、专业协会等，培育农民利益表达的“代言人”。四是建立农村社会协商对话机制，表达民意、解释政策、提供决策，发挥民意和政策相互上通下达的作用，并把该对话机制作为农民利益表达的一种基本形式进行规范化和普遍化。 4.进一步推动村民自治，加强正式和非正式治理机制的有机结合
完善的农村村民自治制度有望解决农村基础设施公共投入不足、村干部工作激励不足的问题，也有利于通过高效的民主决策，灵活调整土地承包关系以缓解人地矛盾。多个省份的调研都发现当前的村民自治制度还过于孱弱，难以有效发挥作用，新式的民主决策机制还有待于磨合，与农村长久以来形成的村务问题处理方式难以吻合，这不利于农村土地确权过程中土地矛盾的解决。因此，既要完善三权分置的土地承包经营制度，进一步推动农村土地契约关系的法治化，为土地承包和流转提供明确的行为参考和权利边界，还要赋予基层治理方式更多的灵活性，在土地权利调解方面发挥乡土社会熟人关系的积极作用。
5.强化仲裁渠道化解土地承包经营纠纷的功能和作用
仲裁作为一种居中裁决的纠纷解决机制，具有公正、高效、便民化解纠纷的优势，将成为化解农村土地承包经营纠纷的主渠道。同时，农村土地承包经营纠纷日趋复杂、难度日趋加大，单靠仲裁难以有效稳妥化解，而且仲裁作用的发挥也需要其他部门的支持与配合。因此，建议构建一种以仲裁为核心、以仲裁外其他纠纷解决机制为依托的多形式、多层次、多渠道相互衔接补充、相互协同互动的多元化农村土地承包经营纠纷解决机制。详见图2。
第一，加强仲裁机构与法院的裁审对接。仲裁机构与法院衔接不畅一直是影响仲裁裁决效果和公信力的一个重要因素。加强裁审对接，对增强仲裁执行力、妥善处理农村土地承包经营纠纷关系重大。首先，建议做好三方面衔接。一是仲裁与法院在受理案件范围方面的衔接。仲裁受理案件范围较法院宽泛，建议法院适当扩大案件受理范围，真正落??司法最终原则。二是仲裁与法院在程序上的衔接。仲裁不是诉讼的前置程序，对于属于法院受理的土地承包经营纠纷，法院应予受理；对于生效的仲裁裁决、先予执行及财产保全申请，法院应当及时执行。三是仲裁与法院在法律适用方面的衔接。由于土地承包立法相对滞后，加之土地纠纷政策性强，因此仲裁审理案件难免在审理法律依据不足的情况下以政策文件为依据，因此，法院不宜以仲裁裁决缺乏法律依据为由简单地撤销，建议规定在没有明确法律依据情况下，符合当前相关政策的裁决一样具有法律效力，法院给予依法执行。其次，建议建立四项制度，建议仲裁机构与法院建立疑难案件研讨制度、裁审开庭互听制度、裁审评判认定制度、共享裁判文书制度，有效整合仲裁和司法的资源与优势，降低仲裁裁后诉讼率，保证纠纷案件裁审结果具有一致性，提高裁审质量，提高仲裁工作的公信力和权威性。
第二，加强仲裁机构与县级政府、村集体经济组织的调裁对接。农村土地纠纷发生在基层，具有很强的地域性和家族性，村镇和县级政府是最贴近纠纷及当事人的机构，具有熟悉当地社情、了解纠纷发生背景、熟悉当事人、理解当地村规民约和传统习俗等优势，仲裁机构应与县级政府、村集体经济组织积极配合，一方面充分发挥它们调解纠纷和行政处理纠纷的网络优势，另一方面提高仲裁工作调查取证等工作环节的效率，促进仲裁作用发挥。
第三，加强仲裁机构与相关部门及社会团体的联动配合。具体包括如下几个方面：一是进一步加强仲裁机构与妇联协调合作，妥善处理妇女权益类纠纷。建立仲裁调解与妇联调解衔接机制，充分利用妇联的优势，提高妇女土地权益类纠纷的裁决效果。二是进一步加强仲裁机构与信访部门协调合作，提高调处纠纷效率。信访部门作为一个集受理案件和调解案件于一身的机构，在广大农民群众心中具有重要分量，仲裁机构应与信访机构在工作程序、内容等方面协调配合。例如：信访部门将农村土地承包经营纠纷案件及时转交仲裁机构；对不服仲裁裁决的应引导到法院起诉，信访部门不予受理；对已有仲裁处理意见的信访案件不予受理等。把农村土地承包经营纠纷信访案件纳入仲裁解决的法制化程序。三是进一步加强仲裁机构与国土部门协调合作。国土部门负责村集体土地的勘界和划界，负责调处农村土地权属类纠纷，而农村土地承包经营纠纷仲裁工作需要在地界明晰的情况下才可以调处具体的承包经营纠纷，因此，应加强仲裁机构与国土部门的协调配合。四是进一步加强仲裁机构与林业部门协调合作。一方面，一些土地承包经营纠纷涉及林地，必须与林业部门协调处理；另一方面，一些地区属于农林区，林业部门可以承载农村土地承包经营纠纷，因此仲裁机构必须与林业部门协调配合。
第四，构建联席会议制度，促进衔接机制顺利实施。构建仲裁机构与相关政府、部门、组织的联席会议制度，通过联席会议制度，共同建立本地区纠纷调处机构之间的有效衔接机制，研究衔接工作中遇到的问题和困难，分析、排查本地区各类农村土地承包经营焦点性、群体性纠纷，共同向有关部门提出防范性措施和意见。从而实现仲裁机构与其他部门之间协调、沟通和指导工作的常态化，有效促进机构之间、部门之间衔接机制的顺利运行。
注释
①本文调研数据均为农业部委托的“我国农村土地承包经营纠纷状况调研”课题调研数据，调研期限为2013―2015年，2016年提交完成课题，由于结题、上报成果等原因，延迟了研究成果的发表，因此本文数据仅为2013―2015年数据。
