PPP融资模式在公共基础建设项目中的应用与研究
从2015年开始，我国的经济发展进入了“新常态”时期，经济下行压力较大。为了解决这一难题，中央出台加大投入基础设施建设的政策，并积极鼓励社会资本参与由政府主导的公益性民生项目建设，以缓解各级政府的财政压力，同时提高社会闲散资金的利用率。从2014年到2016年，国家下发了54个关于PPP（Public Private Partnership）模式发展相关的政策通知，2015年4月，发改委、财政部、住建部等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次以行政法规的形式规范了政府与社会资本的合作（PPP）模式。
东阳市是地处浙江中部的历史文化名城，市政府为加快建设项目投融资方式的改革，提高财政资金的投资效率，广泛吸收民营资本进入城市公共基础设施建设等领域，来解决政府大规模集中建设时期的资金供需矛盾，使财政资金在政府投资建设的基础设施项目中起到四两拨千斤的作用，东阳市正积极探索PPP公私合作的投资模式，并成功地应用在东阳中国木雕文化博览城项目的建设中。
一、PPP模式的定义与特征
PPP模式是Public-Private-Partnership的?s写，也被称为“公私合伙制”，是指政府与私人组织之间，为了建设城市公共基础设施项目，以特许权协议为基础，相互之间形成“全程合作、风险共担、利益共享”的伙伴合作关系，并通过签署有效合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利进行。PPP的优势体现在能使合作各方达到比单独行动预期更为有利的共赢结果：企业的投资风险更低，政府的财政支出更少。
PPP模式具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。
PPP模式中最重要的特征是伙伴关系。PPP中政府部门和私人组织之间合作并形成伙伴关系，其核心是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，提供更优质的服务或更多更好的产品。政府部门是以此目标来实现对社会公众福利和利益的追求，而私人组织是以此目标来达到对自身利益的追求。因此，首先要落实项目目标一致的问题，才能形成伙伴关系。而为了能够长久地保持这种伙伴关系的发展，就需要PPP具备另外两个显著的特征：利益共享和风险共担。利益共享是伙伴关系存在的基础之一，PPP模式中的利益共享，不是简单的利润共享，而是需要政府在项目执行过程中控制私人组织形成超额利润。利益共享是指共享PPP的社会成果，包括为社会公众提供便利，使作为参与者的私人组织或民营企业取得相对平和的、稳定的长期投资回报。而PPP模式是处在市场经济环境下的合作模式，因此，利益与风险也有对应性。在PPP中，政府部门和私人组织都是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，让每种风险都由最善于应对该风险的合作方承担，以此达到整个基础设施建设项目的成本最小化。
二、PPP模式在东阳中国木雕文化博览城项目中的应用
东阳市是中国木雕文化之乡，木雕产业是继横店影视城旅游产业之后的第二大文化产业，逐渐成为东阳市经济发展的重要支柱。2011年，东阳市政府决策投资建设一个以中国木雕博物馆为核心，以专业市场为依托的大型木文化产业综合体。项目计划投资50亿元，建筑面积82.6万平方米，总用地面积为360亩。东阳市政府为缓解财政压力，确保项目建设资金，采用PPP模式，引入社会资金。
（一）政府参股，合资建设
东阳市地方政府通过运用PPP模式，与复兴集团领衔的七大浙商团队合作，组建主要负责建设木雕文化博览城项目的浙江东阳木雕城投资发展有限公司。该公司的注册资本比例分别为：浙商建业有限公司55%、东阳市国资委25%、新光控股5%、横店东磁、美邦集团、阿里巴巴、杉杉控股各占3.75%，各投资主体按照出资比例共同承担风险、共享利润。借助PPP模式，东阳市政府有效地解决了项目资金筹措问题，减轻了政府在财政预算方面的压力，并且能够实现财政资金滚动投入。
（二）公司化管理，市场化运作
项目建成后，东阳市政府专门创立了一个事业单位负责管理中国木雕文化博物馆，其运行费用由财政部门全额拨款，其余专业市场部分均由浙江东阳木雕城投资发展有限公司负责管理运行。该项目公司引入现代企业管理制度，建立完善的董事会制度来对公司重大事项进行管理，并且设置总经理负责制，全面负责木雕城二期项目日常运营。东阳市政府通过采用PPP模式，更好的将社会资本方长期在市场经济中搏击产生的先进理念移植到项目中，提高项目在市场化经济环境中实现良性循环的能力。如在组建项目公司的过程中，直接吸收了社会资本公司中部分优秀管理人才，进而在较短的时间内就形成良好的管理机制，降低了建设公司的时间成本。
三、PPP模式在东阳市公共基础建设项目应用中存在的主要问题
（一）相关法律法规不完善
PPP模式是现今国际上较为通用的公共基础设施建设方式之一，但在我国仍属于新生事物，而随着中国市场经济的进一步开放和发展，私人部门必然会更多地以PPP模式参与到公共基础设施建设中来。我国目前并没有专门针对PPP模式形成完善的法律法规体系，现有的也多以地方规章和行业部门规章的形式存在，无法从根本上约束各方的行为。而在我国当前的法律法规体系内，PPP 项目协议归属于行政法管辖区域，政府基于公众利益享有一定特权。而且行政合同和民事合同之间并无明确区别，在现行的PPP 模式相关法律法规中，对项目合同出现争议后采用何种诉讼方式定义不够清晰。另外退出机制缺失，产权归属不明确，也影响了社会资本参与PPP 项目的积极性。 （二）风险分担结构不完善
从东阳中国木雕文化博览城项目来看，PPP项目主要是由地方政府和各私营企业联合出资成立项目公司来进行运作，但是目前企业作为主要的出资方其资金流都不够充足。此时，企业作为主要的出资方，必然寻求其他的融资渠道。作为临时成立的项目公司，私营机构不会提供全额担保，一旦项目运营失败，金融机构职能追索到项目公司。虽然政府出面协助项目公司进行融资，但是也不会提供全额担保，这对于金融机构来说其风险较大，政府也要承担相应的信用风险。另一方面，在PPP模式下，私人部门面临的除了市场风险以外，还要面临行政风险，而行政风险一般比市场风险会具有更大的危险性。地方政府为了吸引更多的民营资本，有时会相应的隐藏一些关键性数据和指标，这种情况会影响企业对项目投融资风险的评估结果，增加了私人机构的投资风险，降低了社会资本的投资热情。
（三）政府与市场的职能界限划分不清
在采用PPP模式进行公共基础设施项目建设时虽然合作双方有合同约束，在合同中规定了双方的权利、义务和责任，但是在具体项目运作以及投?Y的过程中，政府依然处于强势的主导地位，进而忽视了市场的重要性。政府一旦失信违约，将对项目收益和投资人的融资成本造成严重的影响，也不利于其他新项目的开展。而出现这种问题的根本原因在于地方政府仅将PPP模式视做融资工具，并没有重视其提升公共服务效率的本质。因此，政府经常在项目推广过程中，为了吸引社会资金来减少短期融资带来的压力而本末倒置，做出不切实际的承诺，最终失信违约，导致项目失败。
四、PPP模式在东阳市公共基础建设项目应用中的相关对策建议
（一）构建良好的法律环境，加快推进PPP法律法规体系建设
PPP模式运作过程内容繁多，程序复杂，在我国推广运营的时间也较短，我国现行的公共事业领域中与此相关的法律法规体系也还不完善。因此，建议中央政府应加快相关法律法规制度建设，对在PPP项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，平衡政府部门与社会组织之间的利益。可在各部门现行的对 PPP模式相关规章制度的基础上，构建一套全国性的、统一的流程规范，制定良好的监督体系和审计方法，加强对建设项目实施过程中灰色地带的监控，确保PPP模式能够健康有效地实施。与此同时，还需要建立一套完善的项目评估体系，做好PPP项目中责任风险、融资方案、财政补贴、支付方式、关键绩效指标、和产出标准等要素的评估，平衡好项目的社会效益和经济效益，确保实现激励相容。
（二）增强风险分担合理性
在公共基础设施建设中应用PPP模式时，政府部门和私人机构需要在合作的过程中，采用科学的手段，制定一套可行的监管体系，共同加强对风险的控制。在风险分配和责任分担的过程中，政府应当将各种风险进行合理的界定，由对风险最有控制力的一方控制相应的风险。比如，政府部门负责承担公众诉求风险和行政风险，私人组织负责承担建设、经营、维护等方面存在的风险，从而达到整个基础设施建设项目的利益最大化和成本最小化的双赢目标。
（三）尽快实现政府职能和观念的转变
在PPP模式下，政府部门需要转变对自身的定位和观念。首先，需要彻底的转变传统的财政资金投资观念，尽可能多的在公共基础设施建设中引进社会资本，提高资源使用效能和建设、运营效率。其次，政府必须要找准自身在PPP项目中的定位，不能占据主导地位，要完成从基础设施和公共服务的提供者到参与者和质量监督者之间的转变。最后，在合同契约方面，政府要接受有效法律体系的约束，把自身和社会资本方处于同等地位，不能擅用权利进行修改干预。
