自然资源资产审计面临的困难及对策
一、开展领导干部自然资源资产责任审计工作的背景
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。
中办、国办2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》将“自然资源资产的开发利用和保护”列为党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。把领导干部自然资源资产责任审计作为加快生态文明建设、推动我国可持续发展的重要保障，促使领导干部进行重大决策时充分考虑生态因素，树立科学的政绩观，主动把政绩与自然生态保护挂钩，注重自然资源开发利用的经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。同时，开展领导干部自然资源资产责任审计工作是国家审计发展进步的必然要求，更是中国特色社会主义审计制度的一项重大制度创新。
2015年11月中办、国办相继出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，明确了审计对象、审计内容、评价标准、责任界定、审计结果运用等事项，形成了一套比较成熟、符合实际的审计操作规范，标志着我国全新的领导干部自然资源资产责任审计试点工作正式拉开帷幕。
目前，全国领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段，还没有成熟的审计模式，尚有许多疑点、难点问题亟待解决。
二、开展领导干部自然资源资产离任审计工作面临的困难
2016年6～8月，贵州省六盘水市审计局按照贵州省审计厅下达的《贵州省自然资源资产责任审计工作指导意见》，抽调县区审计人员参与对钟山区党政主要领导自然资源资产责任审计进行了积极探索。通过审计对领导干部进行相应的审计评价和责任界定，强化了领导干部在任期间自觉履行自然资源管理和生态环境保护的义务，做到守土有责、守土尽责。但是，通过审计也反映了审计机关开展这些审计工作存在一些困难。
（一）自然资源资产审计人才匮乏
自然资源资产审计点多面广，按照常规审计程序摸清对领导干部任期内自然资源资产基本情况，检查自然资源资产保护与利用的合规性、相关制度的建立执行情况、专项资金收支真实合规性情况；评价自然资源资产管理的效益性及相关责任的履行情况等，需要投入巨大的人力和物力。按照现有的审计力量，将造成审计覆盖面不广、审计质量不高等问题。其次，目前的审计人员多为会计、财务专业出身。审计人员自身知识结构单一，难以胜任相应工作，且缺乏相关方面必要的审计经验，初次审计很难对自然资源资产管理中存在问题的根源、背景、程度、影响等方面进行全面深入的审计，并放在经济社会发展大环境里进行分析、研究，发现深层次问题，难以提出针对性强又便于操作的意见和建议。
（二）自然资源资产数据采集困难
一是要素不全。领导干部自然资源资产责任审计数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面，有的能够说明分布情况，却不能提供存量数量；有的只有数量，却不能反映其质量；有的产权不清、权属不分。二是信息基础薄弱。由于自然资源资产数据采集频率不够，数据链出现断层，难以满足审计需要。例如，森林储蓄量的数据统计，国家层面的统计频率为10年一次，省级层面的统计频率为5年一次。三是数据分散。大部分自然资源资产数据都分散于各个政府职能部门之中，不同种类资源信息采集、管理和维护水平不一，缺乏规范化组织，对分散的不同种类的自然资源资产数据没有进行有效的整合和协调，未形成标准统一的数据共享平台。
（三）自然资源资产考评体系不完善
一是实物量评估难。自然?Y源种类繁多，分布广泛，加之已有数据不完善，全面核实真伪难度很大。二是质量评估难。比如，森林资源究竟是以其增量、覆盖率评估其质量，还是以一个地区森林生态价值来评估，尚无定论。三是绩效评估难。各地因自然条件和发展理念等差异，自然资源的利用和保护差别较大，同时因成果见效的不同，难以判断是哪届党委、政府取得的成绩。
（四）自然资源资产责任难以界定
在我国，县级到中央主要领导干部的任期均为5年，最多连任两届。这种干部管理体制，客观上造成自然资源资产责任难以界定的现实。由于自然资源资产状况具有形成的长期性、持续性和跨区域性等特点，这就导致有些经济决策对自然资源资产的影响存在一定的滞后性，而领导干部任期较短，在领导干部任期内批准的项目，在其离任时环境问题尚未出现，加上自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、时间跨度大，可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变，这就使得前后任领导干部自然资源相关责任难以可靠区分。再者有时一个问题涉及多个地区、多个行业和部门的责任，调查和对问题定性以及追责的难度较大。另一方面，部分自然资源资产产权归属不清晰、权责不明确，一些突出的生态环境问题难以界定责任。
三、开展领导干部自然资源资产责任审计的建议
（一）加快审计人才培养是做好自然资源资产责任审计的前提
一是积极提升现有审计人员的素质，通过参加相关专业培训，完善现有审计人员的知识结构，掌握大数据分析方法，提高审计工作质量和效果。二是采取政府购买服务的方法聘请社会专业人才和引进专业技术，充分利用社会资源来提升审计工作的质量和效率。三是在监督部门之间建立协作机制，可以建立专业人才信息库，将国土、林业、水利、环保、统计等部门的专业管理和技术人员纳入其中，在实施审计时，可以随时抽调，及时解决人员力量不足和技术上的难题，并完善统筹协作机制实现资源共享、成果共用。 （二）明晰自然资源产权是做好自然资源资产离任审计的基础
产权明晰是界定责任的基础。建立健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，明确自然资源资产产权归属。结合集体土地、林木确权登记，农村宅基地和集体建设用地审批、不动产登记等工作，对水流、森林、山岭、草原等自然资源进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。有利于合理划清领导干部自然资源资主应承担的责任，为保障审计工作的顺利开展奠定了良好的基础。
（三）建立考核评价体系是做好自然资源资产责任审计的保障
首先，探索建立科学的评价标准。自然资源资产审计结果的科学运用，必须具有可操作的审计结果运用标准，使审计结果运用有规可依，便于执行。要建立自然资源资产核算体系。要将自然资源资产纳入国民经济核算体系，把合理评估自然资源产权与国民收入的核算结合起来，探索自然资源资产负债表的科学编制。其次，与领导干部的奖惩挂钩，作为领导干部提拔任用的参考依据之一。地方党政领导干部最终的自然资源资产离任审计结果，将通过评级体系得分情况，对领导干部任职期间履行资源管理和生态环境保护职责进行判断，以评估其任职期间对相关政策的执行情况和实施效果。
（四）划清责任追责问责是做好自然资源资产离任审计的重点
一是建立部门联动和上下结合的方式开展检查和监督，坚持任中审计与离任审计相结合，落实好问责制度，确保问题能够查实、责任能够分清、问责能够到位。二是审计部门在开展自然资源资产审计时，要避免采取同级审计方式，最好采取“上审计”或者“交叉审”的方式进行，以减少审计和提出问责建议的阻力。三是建立审计结果运用责任制。组织人事部门对干部的任免?]有运用自然资源资产审计结果，导致用人失察失误的要追究有关责任人的责任，保障自然资源资产审计结果的有效运用。
（作者单位为六盘水市审计局）
