农村住房保障制度体系构建初探
[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0068-04
[作者简介] 吴志宇（1973―），江西九江人，华东交通大学人文学院法学系讲师，法学博士，研究方向：民商法学和经济法。
一、以宅基地福利为基础的
农村住房保障制度面临的困局及其成因
在二元经济社会制度框架下，农村社会保障与土地制度紧密相连，宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村最基本的两项保障制度。如果说土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，并防止其他社会成员染指，我国已形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要体现为:一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何地价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；①农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力解放出来，参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源。另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等“空心村”。
导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严，宅基地监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关。首先，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。其次，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍。再次，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。那些长期在城镇稳定就业并已转化为城市户籍的村民，或者已正式迁移到到其他村庄落户并重新取得了宅基地的村民，或者因为继承、赠与、买卖等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有长期处于闲置状态。实践中，还有些地方允许，甚至鼓励农村居民在保有宅基地的前提下实现城镇化，①使得农村人减地不减的现象更加严重。此外，由于宅基地审批监管制度不完善，虚报假报、边报边建、未批先建，超标占建，乱占乱建，私自占建和建新不拆旧的情形比较突出，这也是导致农村宅基地规模不断扩张和大量闲置并存现象的重要原因。
二、维持农村宅基地的福利性居住
保障功能，实行严格的“一户一宅”制度
1. 坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。应当通过立法，明确规定“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”具体包括三个方面的内容：一是宅基地使用权的主体为农村村民，并且必须以“户”的名义取得；二是每一农户有权申请或者通过其他方式（如继承、买卖、赠与等）拥有一处宅基地，并且只能拥有一处宅基地；三是每一农户通过申请或者其他合法方式拥有的宅基地面积不得超过法定的标准，具体标准由省、自治区、直辖市规定。
2. 严格宅基地使用权的申请条件，明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村社会长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户，否则不得分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。②在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，其空间占用率大大提高，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算，包括为居住人口所必须使用的空白宅基地面积。此外，符合分户条件的家庭成员分户再申请宅基地的，计算宅基地面积时，不得将已经享受过宅基地权利的成员纳入其中。
3. 维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，农村社会保障制度的建设才刚刚起步，农民的居住问题短期内还只能靠农民自己解决，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用原则。否则，如采取有偿使用，甚至实行如城镇国有土地使用权出让中的“价高者得”原则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障，从而影响农村乃至整个社会的稳定。
4. 维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是国家为了满足农民的基本居住需要，通过农民集体无偿分配给其成员的，它是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”。只有集体成员为了自己的居住需要才有权占有和使用宅基地，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员（包括城镇居民）。即使是对其上已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，而应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。
5. 建立宅基地收回制度，促进宅基地的有效利用。有必要通过立法，进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；（5）法律、行政法规规定的其他应当收回宅基地的情形。此外，集体收回宅基地时，应当根据宅基地上房屋的残存价值，给予相关权利人以合理补偿；并且应当给予相关权利人以宽限期（如2年），只有当相关权利人不能在宽限期内转让给符合条件的本集体成员时，才可以由所在集体予以收回。
三、拓展农村住房保障方式，
建立多元化、多层次的农村住房保障体系
随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。
第一，加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。
目前，我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村农民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。通过宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新增建设用地；不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展复垦，补充耕地。因村庄重新规划和宅基地整理而对农民原宅基地上的房屋进行拆迁和安置的费用应当主要由政府承担，可以考虑从因新增建设用地和耕地的补偿费用中提取①。需要指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要，防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目，避免出现让农民坐班车种地，在欧式小楼养猪等严重忽视农业耕作与农村居住特点，以及特定的乡村邻里文化等现象。
第二，为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。
在我国，目前仍有不少农村贫困家庭，特别是“低保户”和“五保户”，其房屋破旧，面积狭小，外观简陋，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋破旧，修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房，无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。
第三，建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。
实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。应当认识到，宅基地置换不是简单的住房或者货币置换，也是不单纯的户口置换。通过宅基地置换，政府将农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民应当享受到与城镇居民同等的待遇。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素。要坚决防止以宅基地置换为诱饵获取土地从事房地产开发，从而造成新的失地农民，损害农民利益的情形。
第四，建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。
社会保障是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力，农村住房保障同样离不开政府的财政支持。无论是开展宅基地整理，支持农民合作建房，还是为农村住房困难的贫困家庭和进城落户的农村村民提供住房实物保障或者货币补贴，都需要大量稳定可靠的资金来源。
建立宅基地指标交易制度①，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换②。从城市的角度来看，城市进一步发展，在地域范围上必然要向外扩张，增加用地需求，通过有偿交易，城市可以获得更广阔的发展空间。从农民的角度来看，在经济利益推动下，农民有足够的动力推进宅基地的集约利用。
此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。
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