胡锦涛“两个趋向”论断及其政策实践
中图分类号：D602 文献标识码： A 文章编号： 1007??4074(2011)06??0121??05
基金项目：国家社会科学基金资助项目（10CGL079）
作者简介：岑乾明（1976-），男，广西贵港人，广西师范大学政治与行政学院博士，吉首大学法学与公共管理学院副教授。
以胡锦涛为总书记的党中央领导集体是我国跨入新世纪之后的新的领导集体，面对着国内外复杂多变的形势，如何抓住我国社会主义事业发展的阶段性来制定适当的战略，全面推进我国经济社会健康、快速发展，以实现中华民族在新的世纪里伟大复兴，这是历史赋予第四代领导集体的重要使命。那么，在如何促进我国经济社会又好、又快发展这个问题上，胡锦涛为总书记的第四代领导集体是如何“破题”的呢？
一、“两个趋向”论断的提出背景
党的十六大会议上，胡锦涛同志强调要全面建设小康社会，就必须统筹城乡经济社会发展，这是保证我国在今后的社会主义建设中经济社会又好、又快发展的基本方针。为此，胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这就是著名的“两个趋向”论断。要深刻理解“两个趋向”论断，我们首先要了解它的提出背景。
（一）“两个趋向”论断的提出，是对前三代领导人关于“农业是基础”思想的继承与发展
进入新世纪后，中国经济发展已经取得了长足的进步，经济总量已经进入世界前三，2008年由于日本被历史罕见的世界金融危机冲击，经济下滑，我国已经跃居仅次于美国之后的第二大经济体。农业占GDP的总量已经下降到10个点左右，一个老话题便重新引发人们的争议：农业究竟还是不是国民经济的基础？前三代领导人都反复强调了这一观点，胡锦涛总书记作为第四代领导集体当然也要重申，并更加强调农业的基础地位，因为在工业突飞猛进的近十年间，在效率旗帜高举之下，人们似乎对农业不再重视了，尤其是在我们解决了13亿人口的吃饭问题之后，对粮食安全问题逐渐淡化了。事实上，只要中国人口没有显著的下降，人地紧张关系没有缓解，即便我们完成了基本的工业化与城市化（大概是达到75%左右的城市人口的水平算是完成），农业仍然是我们的国民经济基础，因为“中国人只能靠自己养活自己”。因此，胡锦涛指出：“农业是国民经济和社会发展的基础。发展农村经济，增加农民收入，不仅是农村发展的紧迫任务，也是贯彻落实扩大内需方针，促进整个国民经济持续健康发展的重大问题。全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村、关心农民、支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。”[1]（P945）
（二）“两个趋向”论断的提出是对新时期我国经济社会发展阶段的新的认识
仅从论断的内容来看，似乎只是就世界工业化和城市化规律的总结，但是，实际上却是指出我国经历了半个多世纪的“农业支持工业、为工业提供积累”之后，工业化已经“达到了相当的程度”，可以有条件实施“工业反哺农业、城市支持农村”的战略了。我们可以从几个基本指标判断出我国已经处于工业化中期，从而进入“工业反哺农业、城市支持农村”的发展新阶段。首先是人均GDP，2003年我国人均GDP就已经超过1000美元，而根据发达国家的历史经验，人均GDP达到800－1000美元时，就可以实施“工业反哺农业、城市支持农村”的战略转向了；其次是国家财政实力，实施“工业反哺农业、城市支持农村”的战略需要在国家财政支出分配结构上作出调整，给予农村、农业更多的支持，这个条件我们也没有问题，我国的财政收入连年增长，增速甚至快过GDP，2009年我国财政收入达到了6.8万亿元，而给予农村农业的支出只占9.5%。如此雄厚的财力，完全有能力通过财政支出给农村农业发展支持；最后，农业产值占当年GDP的总量下降到15%及以下左右，这一条件我们也早已满足。因此，实施“工业反哺农业、城市支持农村”战略是对新时期我国经济发展阶段的准确定位。
（三）“两个趋向”论断的提出是在新时期对社会主义本质要求的全面回应
自进入新世纪以来，我国经济快速腾飞的同时，贫富差距却拉大了，衡量贫富分化的指数――基尼系数已经越过了警界线（据世界银行的一份报告称，2009年中国的基尼系数已经达到0.47，大大超过0.4的警界线）。改革开放30年来的巨大成果并没有惠及所有民众，相反，城乡居民收入差距不断拉大，西部一些地方的农村贫困程度难以想象。有人指出，如果基尼系数超过0.5，那么就极有可能引发社会动荡，城乡差距已经由一个经济问题变为一个政治问题。社会主义的本质应该是通过先富带动后富，最终实现共同富裕，而非两极分化，这一点，在邓小平同志那里已经阐释得很清楚。因此，胡锦涛总书记在新时期提出“两个论断”，是在当前城乡差距日益严重的情况下对社会主义本质要求的全面回应。唯有切实转变“工业优先”战略，实施“工业反哺农业、城市支持农村”的新战略才能坚持在现代化的进程中保持社会主义的本色。
二、“两个趋向”论断的内涵及意义
（一）“两个趋向”的主要内涵
胡锦涛同志提出的“两个趋向”论断有着丰富而深刻的内涵，概括起来笔者认为主要有以下三个方面：（1）发展是“两个趋向”的主题。“纵观一些工业化国家发展的历程”，这句话本身就将“两个趋向”论断设置了一个基本前提，那就是一个国家的现代化过程，即从落后的、传统的农业国家转变为先进的、发达的工业国家的过程。不管是在“初始阶段”的“农业支持工业、为工业提供积累”，还是在“工业化达到相当程度”之后的“工业反哺农业、城市支持农村”，其实质都是追求现代化的发展目标。（2）从打破平衡发展到逐渐回归平衡发展，这是“两个趋向”论断揭示的现代化运动规律。工业与农业、城市与农村这本身是一个分工和分工的产物，分工本身就是出于“效率”的追求，出于对生产力发展的追求，所以只要工农、城乡的任何一方代表着更高的“效率”，代表着先进生产力的方向，那么就应该优先发展。即便是到了“工业化达到相当程度”之后，我们也不是使两者“同步、同等”发展，而是“保持适当阶梯”的协调发展。从另一个方面来讲，分工又代表着合作，如果相互间没有互补、互动、互助，那怎么叫分工呢？动态中的相对平衡是工农、城乡关系的理想状态。强调工业发展到一定阶段就必须回过头来“反哺”农业，并不是说工业就不需要发展的，农业就不再支持工业了，而只是说这个阶段，工作重心要有所转移。转移，是为了更好的发展。（3）“两个趋向”论断突出“协调发展”的科学发展观。在现代化过程中，由于工业对比农业所具有的优越性，城市相对农村具有的现代文明（物质文明和精神文明）优势，很容易造成前者繁荣，后者衰败。这不利于现代化的最终实现，一方面，如果农业、农村长期停留在落后状态，即便工业完成了现代化，那也是不完整的现代化，或者根本就不能说是现代化；另一方面，工农、城乡脱节，差距过大，会影响现代化的进程，因为如果工业得不到农业的支持，农业拖工业的后腿，二元化的经济结构是会影响工业化发展的速度的。农业支持工业，为工业提供积累，是为了更快地实现工业化和城市化，同样，“工业反哺农业，城市支持农村”也是为了更快地实现工业化和城市化。
（二）“两个趋向”论断的重要意义
“两个趋向”的重要意义在于从全局和战略的高度对我国的现代化进行重新的审视，从世界工业经和城市化的一般规律中对我国过去阶段的城乡工作的肯定，并对新时期我国现代化建设进程中的发展战略作出新的部署。“两个趋向”论断敏锐地抓住世界工业化和城市化一般规律中揭示的工农、城乡动态平衡发展特征，结合我国当前工业化发展阶段实际情况，认为应该到了“工业反哺农业，城市支持农村”的重大战略转移阶段了。事实上，从改革开放30年来，我国工业化城市化取得了重大成果，但是农业传统面貌并没有得到根本的改观，农村发展依然落后，城乡差距日益严重，并呈扩大趋势。这样的发展，最终是不利于工业化和城市化发展的，现代化的目标也不可能实现。尤其是工农城乡之间的不平衡已经超出了它们本应该有的动态平衡要求，影响到了经济的进一步发展和社会的稳定，必须通过政府在政策上给予一定的倾斜，才能让农村、农业的内生增长力量得到加强，使农村、农业跟上城市、工业的发展步伐，工农、城乡回归到相对平衡的良性循环发展轨道上来。正如党的十七大上，胡锦涛总书记所强调地经济要又好又快发展那样，必须“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。[2]（P23）总的来说，“两个趋向”的重要论断，标志着过去我们“城乡分割”、“城乡分治”的体制和政策的终结，城乡统筹发展的新体制、新政策的开始。强调“工业反哺农业、城市支持农村”,从经济角度来讲，则是为了我国经济的健康、可持续发展，尤其是突出“好”的发展，就是要求工农相互补充、相互促进、相互支持，城乡协调发展。从政治的角度上讲，是为了实现社会的持续稳定局面，防止因城乡差距过大而引发社会动荡。社会主义本质要求是共同富裕，我们绝不能由于现代化而背离社会主义制度的本质要求，中国的现代化是社会主义的现代化，是一个让全体社会成员共享分享发展成果的现代化。“两个趋向”论断更强调农村、农业工作的重要性，更强调工业、城乡对农村、农业的“反哺”，正如胡锦涛同志在2003年1月召开的中央农村工作会议上所指出的：“为实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。”[3]（P112）
三、“两个趋向”论断指导下统筹城乡发展的政策实践
从“两个趋向”论断出发，以胡锦涛为总书记的第四代领导集体主要是通过落实农村减负、建设社会主义新农村以及积极的公共财政政策三个方面来推进城乡协调发展。
（一）从农村税费改革到免征农业税，切实减轻农民负担
长期以来，农民增收乏力，最主要的原因是农民负担过重。农业税、牧业税、特产税、屠宰税、耕地占用税暨诸如“三提五统”、集资建设费、各项行政事业收费等，已实际上超出了国家规定的5%标准。面对农民负担过重的问题，早在2000年3 月，中共中央、国务院就发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，农民减负的税费改革拉开了序幕。当时只在安徽及全国一部分县（市）进行试点，主要改革的内容是取消乡统筹及农村教育集资等行政事业收费，“以工代赈”的做法也被禁止，并调整了农业和农业特产税，改革了村提留征收使用的办法。这次试点改革，在一定程度上遏制了农村的“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款）势头，农民负担得到了一定的减轻。但是，由于此次试点改革并没有明确税费的改革思路，使农村乱收费现象很快又反弹，加上相关配套改革没有跟上，特别是乡镇基层政府的机构精简改革没有落实下来，“分税制”使基层政府财权上移而事权过重的局面没有改观，财政转移支付的力度也没有跟上，“乱收费”情况禁而不止，农民负担依然很重。
2001年，国务院发出了《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，进一步对农村税费改革工作予以肯定，并提出了若干完善农村税费改革的意见。到了2003年，农村税费改革已经取得了明显成效，积累了相当经验，国务院认为可以在总结经验、完善政策的基础上在全国“全面推行农村税费改革”了。在国务院出台的《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》中，明确提出要继续推进农村税费改革，进一步减轻农民的税费负担，逐步降低农业税税率，有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税，为最终实现城乡税制的统一创造条件。《意见》明确制定了农村税费改革试点工作的措施：一是全面推进农村税费改革试点工作；二是切实做到“三个确保”（确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要）；三是进一步调整完善有关农业税收政策；四是加强和规范农业税及其附加征收工作；五是健全和完善农业税减免制度；六是妥善处理农民公平负担问题；七是严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策；八是切实加强涉农收费管理；九是积极探索化解村债务的实施和办法；十是加强督促检查，严肃改革纪律。
农村税费改革历经五年之后，2005年温家宝总理宣布在我国延续了两千多年的农业税将于2006年全部取消。“工业反哺农业”在农村税费改革和农业税的全部取消等支农、惠农政策上得到了全面的体现。
（二）建设社会主义新农村，缩小城乡差距
在2005年十六届五中全会上，中共中央制定了 “十一五”规划时期经济社会发展的主要目标，为实现全面小康社会，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。“规划”明确了社会主义新农村的建设要求，即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。新时期的新农村建设突出的是物质文明与精神文明的共同发展，改变过去农村贫困落后、精神匮乏的状况。规划中详细而深刻地阐释了新农村建设的内涵，并提出了落实新农村建设的各项具体措施。新农村建设的二十字方针，内涵丰富：（1）首先，新农村建设基础是生产发展。邓小平讲的“发展是硬道理”，这一点要坚持，农村如果生产不发展，是不可能获得长期的繁荣与发展的，我们“工业反哺农业”，加大财政支农的力度，都是为了农村经济内生增长力量得到不断的加强，以获得长久的发展动力。农村面貌的改变，没有物质生产力的支持，是不可能实现的，即使短期内我们通过财政资助，改变了农村的基础设施和生活设施，但是如果农业生产方式不转变，农业生产力没有大的提高，那么这种改变也只是暂时的。关键是在新农村建设中把农村各项经济工作抓上去，农村发展才可能持续。（2）生活宽裕是中心任务。城乡差距主要反映在城乡居民收入上，因此新农村建设要促进农民增收，使农民生活宽裕，这是新农村建设的中心任务。（3）乡风文明是精神追求。新农村建设不仅要抓物质建设，而且更要抓精神文明建设，要建设乡风文明的新农村。农业的现代化，首先要有高素质的新型农民。（4）村容整洁是外在表现。良好的居住环境是人们生活质量水平提高的重要评判标志。农村的村容村貌是新农村建设的外在体现，也符合农村居民改善生活条件的要求。（5）管理民主是保障。农民要成长为具有现代公民意识的“公民”，要有主人翁的精神，只有这样，才能充分发挥主观能动性，把农业生产和其他各项经济活动抓上去。因此，管理民主是建设社会主义新农村的有力保障。
应该说，社会主义新农村建设的政策标志着城乡统筹工作跨入一个新的阶段。之后，2006年中央一号文件为建设社会主义新农村，缩小城乡差距提出了八大举措，包括统筹城乡经济社会发展、推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业、深化农村体制改革、加强农村民主建设、加强领导等。这八大举措为新农村的建设提供了切实的保障，也指明了具体的工作方向。
（三）扩大公共财政支出，走“城乡基本公共服务均等化”道路
“工业反哺农业”最直接的体现在国家财政收支政策上。前面我们已经指出，农村税费改革和取消农业税是反映了国家减轻农业和农民负担，体现了国家财政在收入上对农村的支持；而农村、农业要发展，农民要增收，还得国家财政在支出上给予更多的倾斜。这也符合新时期以来党中央在农业上采取的“多予、少取、放活”的方针。农村社会事业和公共服务水平较低，农村公共服务体系不健全,造成了人们对公共服务的需求的增长和公共服务的供给不足的矛盾日益凸显，因此要扩大公共财政支出，走“城乡基本公共服务均等化”道路。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，不断增加对农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强农村基础设施建设，发展农村社会事业，加快发展农村义务教育，发展农村文化卫生事业等。十七届三中全会又明确提出了城乡基本公共服务均等化，指出必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。
中共中央文件中对公共服务均等化下了个明确定义：“基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”[5]（P575）从这个定义来看基本公共服务均等化包括三个方面：一提供基本公共服务是政府的基本职能，因此面向是社会的全体成员，而不是部分成员或局部地区；二是强调“基本”和“均等”两个关键词。“基本”公共服务包括就业、社会保障等民生服务，科教文卫等公共事业性服务，公共设施、生态环境保护等公益性服务，还有公共安全等服务。“均等”则是指政府提供的上述服务要大致与当地经济社会发展水平相当，而非是要求各地绝对平均。尤其是对同一个地区而言，绝不能像以住那样城乡基本公共服务“一国两策”，厚此薄彼。三是，公共服务均等化主要靠政府间的财政转移支付手段实现。有的地方财政实力弱一些，那可以通过财政实力较强的地方或中央财政予以帮助，使城乡之间、地区之间的基本公共服务差距不要太大。
基本公共服务均等化的终极目标是使所有人能享有基本公共服务，让改革开放30多年来的成果惠及全体社会成员。胡锦涛领导集体为了实现这一目标提出了具体的措施，包括转变政府职能、扩大公共财政支出、完善公共财政体系、建立政府间的财政支付转移制度等。胡锦涛同志在十七大报告中指出：“深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”
总之，胡锦涛领导集体推行“城乡基本公共服务均等化”政策，对于城乡居民平等享有学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的权利，缩小城乡差距，共享改革开放的成果，构建和谐社会，有着重要的理论和实践意义。
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