国外档案事业体制发展模式及其分析
中图分类号：G27 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0061-02
档案事业体制是一个国家管理其全部档案和档案工作的方式和组织制度，它是国家行政管理体制的有机组成部分，为了适应市场经济，它将会随着社会市场经济和政治体制的加速改革而变革，主要包括档案机构的设置、权限划分、隶属关系等内容。
一、现行档案事业体制发展模式
任何一个国家的档案事业体制都与本国的政治体制、档案学理论体系以及历史文化传统分不开的。当今世界现行档案事业体制主要有集中式档案事业体制和分散式档案事业体制两种。这两种体制各有优劣，各国如何选择主要依据本国的国情来选择和决定适合自己的管理体制。
1.集中式档案事业体制
集中式档案事业体制是指地方档案机构受中央档案机构的领导与监督，档案行政管理机关是一个国家的档案管理业务中心，有权力对档案机构进行监督和指导。主要有两种模式，一种是设国家档案局来统一领导全国档案事业，这种模式是由国家档案局履行行政管理职能，筹划国家档案事业建设，领导和监督各级档案馆的工作，其档案事业体制是实行“统一领导，分级管理”与“双重管理”的模式相结合。另一种是由国家档案馆负责监督和领导所有档案馆的工作，这种模式下的档案事业体制不单独设立档案行政管理机关，国家档案馆具有二合一的双重职能，即“局管合一”体制与“一个机构，行驶两种职能”的模式，地方档案馆只是作为总馆的一个分馆，形成明显的隶属关系。[1]
2.分散式档案事业体制
分散式档案事业体制是指国家不设立档案行政管理机关，实行中央和地方分权管理，各负其责，各自负责自己职权范围内的档案，彼此无法定纵向隶属和横向业务联系。实行这种档案事业体制的国家大都是联邦制或联邦制国家。美国是采用分散式管理模式最具有代表性的国家。本文以美国为例，分析国外档案事业体制发展模式。[2]
二、美国档案事业体制发展模式
1.美国的档案工作机构
美国历来就十分重视档案工作，不仅是从档案机构、相关人员还是工作内容都从制度上作了明确的规定。它实行的是分散式管理模式，其结构特点是全局分散，中央集中的模式。美国的档案工作机构主要有联邦机构和非联邦机构两类（见下表），联邦机构是非营利性档案机构，由联邦政府提供所有资金来支持工作。
联邦档案机构国家档案和文件署，署长由总统任命，所有工作人员都为公务员。国家档案及文件署负责对联邦政府形成的档案进行集中管理，下设10个内部职能机构，它们分别是：署长办公室、国家档案馆、总统图书馆、文件管理部、公共计划部、文件保护部、行政事务办公室、国家历史出版物、联邦登记部、联邦文件中心部与文件委员会。
国家档案馆是国家档案及文件署内设机构之一，整个联邦政府只有一个档案馆，所有联邦政府机构产生的档案都必须向它移交，仅员工就有3000多人，在全国设立了44个联邦档案存储机构，11个分馆，各档案以就近保管为原则，各分馆负责接收各地机构产生的档案，其编制和经费和总管是一致的，管理方法也是统一的。
总统图书馆也是国家档案及文件署的内设机构之一，它是集档案馆、图书馆、博物馆功能于一身的特殊档案机构，既要保管总统的档案文件，又要负责收藏总统的个人物品、图书、艺术品以及总统接受的各种赠品和各种收藏品，实际上总统图书馆是保管总统档案文件、收藏历史资料以及提供利用服务的场所。
2.美国档案机构的隶属关系
美国没有设立档案行政事业管理机关，中央和地方对档案都是实行分权管理，各施其责的原则，各档案馆之间无上下级隶属关系。非联邦档案机构在体制上，有的隶属于各州和地方政府，有的则隶属于州图书馆或历史协会。
3.美国档案工作机构的权限划分
联邦制档案机构国家档案和文件署（NARA）的主要职能是：制定管理联邦政府文件的方针和工作程序，指导并监督各政府机构的文件管理，制定文件保管期限，指导和检查具有永久保存价值和历史价值的文件进馆，督促各机构向联邦政府文件中心移交半现成文件，制定法律、法令和总统文件等。
非联邦制档案机构，它不受国家档案和文件署管辖，联邦制档案机构制定的管理法《联邦文件管理法》对他们也没任何法律约束力，各档案馆管理各有特色，自成体系。州县档案馆由州县政府全额拨款，依照本地政府制定的相关标准、法律、法规进行档案管理。[3]
4.美国档案事业体制发展模式的特点
美国档案事业体制分散协调发展模式最大的优点是：各州和地方档案机构与联邦政府之间没有隶属关系，各档案机构有极大的自主权，可以自由开展档案工作，不受统一的政策和法律指令来约束自己的工作，只管整理有利用价值的档案，无须盲目的追求馆藏数量和优化馆藏结构。这样各档案机构可因地制宜大胆的制定工作制度，充分调动机构的工作积极性和主动性，其体制模式具有灵活多样、积极务实、相互补充、覆盖广泛、高效独特等特点。
三、美国档案事业体制发展模式分析
1.国家档案事业体制采用分散的协调发展模式
美国档案事业体制发展模式主要是分散的协调模式，即联邦、州、地方政府分别建立自己的政府档案管理部门，负责本身的档案建设与管理。国家档案与文件署只统管联邦政府的档案工作与文件的行政管理机构，美国政府不过问各州、地方政府的档案事务，各州、地方政府自行决定本州的档案管理体制及其档案管理办法，因此，各州、地方政府的档案体制也多种多样，有由州、地方政府直接领导的档案机构；也有由州、地方政府直接授权历史协会管理的档案机构；还有由州、地方政府图书馆开展档案工作而没有设立专门的档案机构的。各大私营企业、教会、大学分别建立自己的档案管理部门，负责本身的档案建设与管理，它们当地政府部门无上下隶属关系，各档案管理部门之间无隶属关系，档案工作由本馆自行决定，各自为政，政府档案部门无权过问一切档案事务。与这对建立独具特色的档案提供了无限广袤的发展空间。[4] 2.各级政府内部采用集中管理的档案发展模式
美国的联邦和非联邦档案部门都负责本级政府的档案管理，而各级组成部门内部不再设立档案机构，实现档案集中统一管理和对外服务，减少了各部门之间因不协调而产生的矛盾，加快了文件向档案转变的过程，克服了档案管理不及时的现象，同时，也大大地提高了工作效率和服务质量。
3.各档案部门通过行业协会互联互通的发展模式
美国国家档案和文件署负责制定法律、法规、相关标准和规范程序，供各级档案部门所用，各联邦政府机构均设置有经国家档案和文件署培训认证的专职管理员，负责本部门的档案收集、整理和鉴定工作，并按要求向国家档案馆移交档案。美国各档案机构的协调工作主要是依靠档案工作者协会、国家文件管理协会、地区性专业协会等行业协会来完成，行业协会设立有档案工作处，每年都会不定期的召开档案工作会议，相互交流经验，维持各档案馆之间的联系与互相协作。另外，行业协会还会举办培训班、继续教育、讲座等以提升整个工作人员的素质和技能，因此，行业协会在各档案馆之间的纽带作用就显得尤为突出。
4.依据文件生命周期理论，实现文档一体化管理的发展模式
美国对文件的管理非常标准和规范，从源头抓起，在登记、整理、鉴定、保护、储藏、著录、查阅、利用等环节上都严格按照标准化、规范化的程序进行，各个环节都要考虑档案的业务价值，半现行文件全部移交文件中心保管，依据生命周期理论，档案机构和文件中心可以对文件的整个生命过程进行有效鉴定和控制，文件档案一旦失去了价值就一概销毁，只有把永久保存的文件才移交档案馆保管，所以在美国他们会设立有大量的文件中心，仅联邦级的文件中心就有15个，全部是保管各州、政府的半现行文件。这样既确保了文件的质量，又为档案管理打下了坚石的基础，真正实现了文档一体化管理。同时，有效地控制馆藏数量日益膨胀的压力，大大减少人力、物力和财力的支出费用，提高了档案的利用效率。[5]
5.“连横”、“合纵”的发展模式
美国十分重视档案的利用，重视档案内容和形式多元化，2012年美国第76届档案工作会议的主题是“超越界限”，也就是要打破传统的独立运行的工作模式，借助不同地域不同行业的优越，相互补充，更好地实现档案资源共享。“连横”即图书、情报、档案一体化发展，“合纵”即跨行业、跨领域发展。[6]
6.美国档案体制事业发展模式存在的不足
从美国档案体制发展模式看，主要存在以下不足，第一，联邦档案机构的行政管理职能太弱。第二，美国地方档案机构都是各自为政，专门专业的档案机构，如：企业、教会、大学等档案机构与当地政府无上下级隶属关系，政府部门无权过问其档案事务，管理形式过于分散。这种各自为政的模式，虽然对于某一档案机构来说，可以因地制宜，优化馆藏，但就整个国家来说就有可能导致重复建档案或者漏建，造成珍贵档案散失等现象。[7]
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