我国社保档案管理的法制建设研究
ResearchontheConstruction ofChina’ssocialsecurityrecords management legal system
Abstract：Social security archives are the true re？ cords about the work of enrolling units and the per？ sonal interests，also they are the important basis for participants to enjoy social insurance treatment.With the development of social security system，the vol？ ume of social security business and it，s archives are picking up.However，scientific and standardized man？ agement of social security files that needs sound le？ gal system to be based on. However，the legal sys？ tem of social security records management process is slow，and the regulating area of the social security archives law is incomplete，the legal content and sys？ tem are not sound.To improve the legal system of so？ cial security records needs a wide range of research and the cooperation among related departments ，in the same time the social security archives laws and regulations should be kept steady and be abolished，al？ tered，established properly.
Key words：Social security archives；Legal con？ struction；archives laws and regulations
“社保档案”是社会保障档案的简称，社会保障一词在1883年―1891年间由德国政府创立，我国在第七个五年计划中开始使用[1]。《现代汉语词典》对社会保障一词的解释是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量；其内容以社会保险制度为中心，同时包括社会救助、社会福利和社会优抚制度三部分。
社保档案即社会保障工作部门实际工作中直接形成的，对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像及电子文件的历史记录，是个人或单位的社保凭证。例如，劳动和社会保障部门的养老、失业和工伤保险档案，卫生部门的医疗保险、农村医疗合作档案，民政部门的伤残抚恤、灾害救济档案等。
社保档案管理法制建设是科学、规范管理社保档案的制度保证。目前我国已经制定颁布了管理各类社保档案的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件，它们作为社保部门、企事业单位及公民处理相关档案事务时必须遵守的行为准则，对社保档案管理工作起着重要的指导作用，同时也保证了社保档案作为权益凭证的可靠性。
一、我国社保档案管理法制建设的现状
（一）法律
档案法律包括专门的档案法律和其他法律中关于档案和档案工作的法律规定两部分内容，目前我国没有专门的社保档案法律，其他单行法律中有个别涉及社保档案条款的。如《中华人民共和国社会保险法》第七十四条规定：“社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证”[2]。此外鲜有涉及社保档案的法律。
（二）行政法规
档案行政法规是由国家最高行政机关――国务院在法定职权范围内为实施宪法和法律的规定，制定和发布的有关档案行政管理的规范性文件的总称。由于我国现行法律缺乏对社保档案管理的规定，至今还没有针对社保档案管理的行政法规。
（三）部门规章
档案部门规章是依据法律和行政法规的规定，由国家档案局单独制定颁布或国家档案局与有关部委联合制定颁布的，以及国务院各部、委、直属机构制定颁布的有关档案工作的规范性文件的总称。针对社保档案管理的部门规章有两种：一种是规章中涉及社保档案形成及其管理条款的，如2001年民政部批准发布的《老年人社会福利机构基本规范》规定“建立入院老人档案，包括入院协议、申请书、健康检查资料、身份证、户口簿复印件、老人照片及记录后事处理联系人等与老人有关的资料并长期保存”[3]；2007年民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》第十八条规定“县级人民政府部门应当建立伤残人员资料档案，一人一档，长期保存”[4]。另一种是专门规范某类社保档案的，例如，2009年人力资源社会保障部和国家档案局制定颁布的《社会保险业务档案管理规定（试行）》，明确规定办理养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险业务的有关部门必须按照该规定管理社会保险业务档案，说明了社会保险档案管理工作的组织领导原则，规范了管理部门人员、设施、场所以及技术设备的要求，并详细列出了各类社会保险档案的分类原则、保管期限、提供利用、移交、鉴定、销毁的管理要求等[5]。2010年民政部和国家档案局发布的《伤残抚恤人员档案管理办法》，具体规定了伤残抚恤人员档案的归档范围、归档要求、保管期限以及鉴定、销毁要求等[6]。 （四）地方性法规和地方政府规章
地方性档案法规是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会和省府所在地的市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据档案法律和档案行政法规制定的规范性文件。由于社保档案法律和行政法规的欠缺，地方性档案法规的制定缺少依据，所以到目前为止没有地方性的社保档案法规颁布。地方档案政府规章是由省、自治区、直辖市人民政府和省府所在地的市人民政府以及较大的市人民政府依据宪法、法律、行政法规和地方性法规，制定的有关档案工作的规范性文件的总称。随着我国社保工作的不断落实，大部分地区都颁布了社保档案管理的政府规章。例如，《北京市<社会保险业务档案管理规定（试行）>实施办法》、《重庆市城乡居民最低生活保障档案管理办法》、《山东省医疗保险档案管理暂行办法》、《辽宁省社会保障档案管理办法》、《陕西省新型农村合作医疗档案管理办法》、《浙江省社会保障档案管理办法》、《江苏省新型农村社会养老保险业务档案管理规定（试行）》等。这些地方档案政府规章中有些是地方政府根据社保档案部门规章进行具体化之后形成的，融入了地方特色，更加适应了当地社会保障制度的发展状况。比如，《北京市<社会保险业务档案管理规定（试行）>实施办法》就是对人力资源社会保障部和国家档案局制定的《社会保险业务档案管理规定（试行）》的地方特色化和具体化[7]。还有一部分是在没有上位法规规范的情况下，为了满足实际工作需要制定的地方档案政府规章。比如管理新型农村社会养老保险业务档案、新型农村合作医疗档案、城乡居民最低生活保障档案的政府规章，都是依照各地社保事业的发展需要制定的。
（五）规范性文件
档案管理规范性文件虽不具备规章的形式，但具有较强的指导性作用，在缺乏既定的社保档案法规的前提下，规范性文件能够暂时对档案管理工作起到规范作用。例如，国家民政部和档案局发布的《关于加强最低生活保障档案管理的通知》，规定了最低生活保障档案管理工作的原则、流程，要求各省、自治区、直辖市民政厅（局）、档案局等进一步健全城乡居民最低生活保障制度，规范最低生活保障档案的管理，促进基层低保规范化建设[8]。此外，地方政府部门发布的社保档案规范性文件在规范社会保障档案的工作中也起到了一定的作用。例如，宜春市人力资源和社会保障局与宜春市档案局发布的《关于开展医疗保险业务档案管理达标验收的通知》，成都市档案局与成都市卫生局共同颁布的《关于加强新型农村合作医疗档案工作的通知》等。
二、我国社保档案管理法制建设的不足
我国的社保事业建设已卓有成效，离人人都享有基本社保这一目标也越来越近了，但社保档案管理的法制建设却相对滞缓，除了上述社保档案法规外，2011年国家档案局印发了新的《国家档案法规体系方案》，其中拟制定的社保档案部门规章有《劳动保障档案管理办法》、《低保档案管理办法》、《医保档案管理办法》等三部，需调研论证的社保档案部门规章有《社会救助档案管理办法》、《慈善捐助档案管理办法》共两部[9]。到目前为止这些档案法规仍在立项制定过程中，还没有颁布施行。此外，我国社保档案管理的法制建设还存在以下一些不足之处。
（一）社保档案法规规范领域不全面
我国的社保体制包括社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利四部分内容。从上述内容可以看出，社会保险、救济和优抚档案都已经有相关的规章和规范性文件，但是针对社会福利档案的法规迄今为止还没有制定。社会福利是社保制度的重要组成部分，专门为特殊困难群体，如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿提供救济和专门化的服务。福利档案是福利工作的真实面貌，从中可以探究社会福利活动的规律，总结经验、吸取教训，为完善社会福利制度提供信息依据。完善福利档案管理的法制建设不仅有利于福利档案的规范与管理，更有利于整个社保事业的统筹发展。
（二）社保档案法规体系有待健全
目前，我国社保档案法制建设中档案规章和规范性文件较多，缺少地方性档案法规和档案行政法规。管理社保档案仅靠档案规章和规范性文件是不够的，需要法律效力更高的档案行政法规的约束。目前，在依据《社会保险业务档案管理规定（试行）》等档案规章对社会保险档案进行管理的过程中，可能会出现一些单位伪造社会保险缴费记录的违规现象。由于档案规章的法律效力较低，发现之后也只是限期整改，违规现象屡禁不止，不能有效地保障参保人的权益，也有损国家利益。因此，要制定相关的社保档案法规，从法律层面切实保证社保档案的真实性和有效性，维护参保人员的权益和国家利益。
（三）社保档案法规内容有待完善
1.缺乏对社保档案提供利用的规定
档案事业的重要特征之一就是面向社会、面向公众提供服务，社保档案事业同样具有这一特征。以某市劳动和社会保障中心为例，为参保的企业和个人提供档案利用服务，在一年内共接待5000余人次查阅档案，查阅的社保档案资料约5000卷册，出具的参保证明约1200多份[10]。可见我国公民对社保档案的利用率还是较高的，然而社保档案法规普遍缺乏对公众查阅利用档案权利的规定。例如，《社会保险业务档案管理规定（试行）》中只有一项涉及社会保险档案开放利用的条款，“社会保险经办机构依法为参保单位和参保个人提供档案信息查询服务”[11]。既没有对公民的档案利用权利作出明确的规定，也没有规范档案工作部门提供社保档案利用的义务，这样对社保档案管理部门缺乏有力的约束，也会给公众利用档案造成不便。提供社保档案利用是实现其档案价值的根本途径，也是前期所有档案管理工作的目的所在，因此要在社保档案法规中进一步明确公众查阅利用档案的权利，实现法规内容由“保管型”向“维权型”的转变，更便于公众查阅利用。
2.不能体现社保档案的个性特点
社保活动是围绕参保个体展开的，形成的社保档案应以档案主体作为区别，但是社保档案法规在规定档案的分类方法、整理原则、保管期限时，没有依照这一特点。如《社会保险业务档案管理规定（试行）》中采用的“年度―业务环节”和“年度―险种―业务环节”的分类方法显然是照搬了文书档案的“年度―组织机构”分类方法[12]。《中华人民共和国社会保险法》规定“社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人”[13]。法律中提出的按单位和个人建立相应档案，将个人权益记录单免费寄送本人的要求，也只有在以账户作为分类方法的情况下才能实现。因此，在今后的社保档案法规建设中，应研究档案的形成特点，制定更科学的社保档案管理模式，以确保将来社保全员化的情况下，能高效地管理好大量的社保档案。 3.不适应社保档案数字化的趋势
随着互联网技术在办公领域的广泛应用，社保档案逐渐数字化。辽宁省在2013年实现社会保险档案“人手一卷”，数字化率达到100%。辽宁本溪市初步实现了社会保险档案资源信息化、信息资源数字化、数字资源社会化，每年数字档案的利用人数超过200万人次[14]。然而社保档案法规中对数字档案的管理却没有做出有效的规范。例如，《黑龙江省基本医疗、工伤、生育保险业务档案管理办法》第十八条规定“各类‘三险’保险业务档案中涉及会计、电子文档等档案材料，国家有特别规定的，从其规定”[15]。今后一段时间内，在我国纸质档案和数字档案将会长期共存，由于数字档案更便于查取，其利用率将会高于纸质档案。要保证社保数字档案的安全性以及长期可读性，为公众提供更加便捷有效的档案查询服务，都有赖于社保档案的规范管理。2011年国家档案局印发的新《国家档案法规体系方案》中，拟制定一部新的档案行政法规《电子档案管理条例》，但是仅根据这部档案行政法规对社保档案管理进行规范是明显不够的，社保部门应依据该法规，再结合本部门档案的实际情况制定出符合本部门社保档案特点的法规，这样才能使社保档案管理工作事半功倍。
三、完善我国社保档案管理法制建设的建议
（一）广泛调研，保证社保档案法规的质量
社保档案法规的制定和修改必须建立在广泛调研的基础上，只有充分了解现行法规的实施效果，分析出社保档案法规与具体档案管理工作不相协调的地方，才能修改或者制定出更科学、合理的社保档案法规。
首先，调查社保档案管理部门的具体工作情况。调查社保档案法规在规范档案基础工作环节：档案的收集、整理、保管、提供利用等具体实践中，是否有不明确、不相协调的地方，其中有哪些内容需要修改，有哪些内容需要增加等，同时还应吸取实际操作中的成功经验。进行总结归纳后，作为社保档案法规制定或修改的依据。
其次，广泛征求公众的意见。公众的调查重点是对社保档案的查阅和利用。比如：社保档案内容的呈现形式、查阅利用档案的地点以及必要的手续等。将公众的反馈信息作为依据来修改档案法规将更具针对性和实用性。
最后，要充分利用档案法规专家的力量。要制定出严谨、科学的社保档案法规，除了要广泛调查，还要结合相关专家的研究分析结果。可以组织召开各种座谈会、专题研讨会等，仔细研究社保档案的形成规律，提出创新的社保档案管理模式并在档案法制建设中加以体现，从而使社保档案管理工作更规范、科学和高效。
（二）各部门协调合作，提高社保档案法规的系统性
档案立法的实践证明，会同相关专业主管部门共同研究，联合制定档案法规是档案行政立法的成功经验。社保档案管理涉及各级劳动和社会保障部门，各级卫生部门，各级民政部门等众多部门，此外企事业单位也担负着管理社保档案的责任，各个部门管理的档案虽然各有不同，但都以参保个体为中心。各部门间协作商讨，科学划分整个社保档案法规体系的内容，明确各类法规所调整的范围，这样各社保档案法规、规章和规范性文件之间和谐一致，相辅相成，社保档案法制建设将更加系统完善。
（三）坚持相对稳定与废、改、立相结合
档案法规的基本特点之一就是具有相对稳定性，保持其稳定性才使其权威性和严肃性不受影响。但是同时要看到稳定性是相对的，随着社保事业的不断发展，社保档案法规也必须相应的发生改变，特别是目前社保事业正实现社会全员化，社保档案又逐步数字化，部分档案法规已不能适应当前社保事业的发展进程。因此，完善社保档案管理法制建设要注意相对稳定与废、改、立相结合。废除“过时的”社保档案法规，及时修改其中不完善的地方，同时尽快制定高层次的档案法规，跟上社保事业的发展步伐，促进社保档案管理工作，为实现社保管理服务规范化、信息化、专业化建设的目标作出贡献。
四、小结
当然，完善社保档案管理法制建设不是一蹴而就的，需要在长期的实践中不断改进，既要注重健全整个社保档案法规体系，也要完善档案法规的内容，争取做到宏观档案法规体系的全、微观档案法规条款的细，有效规范社保档案管理工作，从而提高社保管理服务水平，保障和改善民生，促进社会的和谐发展。
