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西方政党政治中的利益集团、政党腐败及其治理

出处:论文网
时间:2019-02-27

西方政党政治中的利益集团、政党腐败及其治理

  中图分类号:D52

  文献标识码:A

  文章编号:1003―1502(2014)02―0027―09

  政党政治是代议制民主下的优先选择,是民主政治的重要实现方式,也是现代政治文明不可或缺的组成部分。因此,很难想象当代民主国家的政治没有政党参与将如何实现。从现实来看,当今世界除极少数传统小型国家和部分军人独裁体制的国家没有政党以外,政党政治已经成为最为普遍的政治组织形式。政党作为一种试图占有政府职位来发挥其在国家中的影响力的组织机构,通常涵纳不止一种社会利益,并因此在某种程度上试图“凝聚不同的社会利益”。它不仅具有扩大政治参与,吸纳集合公众利益诉求的组织功能,而且承担着推举候选人,通过竞选成功来组织政府,将吸纳和整合的公众诉求转化为公共政策,实现对社会的有效治理来满足公众的利益需求。此外,政党还在政治认同的塑造,意识形态与价值观念的整合中发挥着轴心作用。因此,亨廷顿指出:“一个没有政党的国家也就没有产生持久变革和化解变革所带来的冲击的制度化手段,其在推行政治、经济、社会现代化方面也就受到极大的限制。”也就是说,没有政党的政治体系具有天然的脆弱性,相反,一个现代化的高度稳定的国家则至少拥有一个强大的政党。利益集团则是一个具有共同态度的群体,它们通过影响公共政策的制定与实施来实现个别群体的利益。在强大的政党政治体系下,利益集团从属于政党,但是自20世纪中期以来,由于西方的现代化彻底改变了其社会结构,政党的代议制功能及其社会整合能力遭到削弱,公众多元化的利益诉求不断转向利益集团。在当前的民主政治过程中,政党需要利益集团为其提供资金上的支持,弥补不断削弱的社会基础,赢取更多的选票,利益集团需要政党以公共政策的制定与实施来实现其成员的利益,二者形成共存共荣的局面。政党与利益集团作为政治市场的主要参与者,都具有追求自身利益最大化的理性,这种长期频繁的权力与利益交易在缺乏强有力的制度规制的情况下必然滋生腐败,公共利益转化为特殊利益或私人利益被合法化,这必然削弱政党统治的合法性基础,危及政党政治的生命。也就是说,如何规制利益集团的议院外活动行为,重构政党与利益集团的关系也必然成为政党腐败治理的题中应有之义。

  一、利益集团:西方政治体系中一支崛起的力量

  伴随社会分工与专门化的发展,社会利益的分化逐渐凸显,在纷繁复杂的社会冲突中形成了不同的利益集团。现在所说的利益集团,就是美国共和政体创始人所说的派系。詹姆斯?麦迪逊在《联邦党人文集》第十篇中提出:派系是为某种共同的利益和情感所驱使而联合起来的,不论是全体公民中的多数还是少数,他们的利益与其他公民的权利或社会长远的和总体的利益是冲突的。派系存在最普遍和最持久的根源是财产分配的多样化和不平等,派系存在的潜在原因是人的本性使然,因为人们对私利的追求是与生俱来的。从利益集团的起源来考察,以下几个方面是促成利益集团兴起并成为政党政治中的主导力量的主要诱因。

  首先,现代化与信息技术革命所带来的社会结构变迁,致使大量的中产阶级产生并激发了社会利益诉求的多元化。社会结构的变化,必然带来社会利益整合,中产阶级的逐步膨胀增进了公众的政治参与、利益表达需求,他们很容易就某些共同利益诉求达成一致意见,加之近些年来政党的社会整合与吸纳能力减弱,从而促成了大量专业化的利益集团产生并发展。其次,参与型的政治文化与开放型的政治体系逐渐成型。随着社会的转型,西方公民社会已经成型,公民逐渐拥有了更多地参与原本由政府垄断的某些公共领域的公共事务的决策过程的权利,包括利益表达、利益综合和影响最后决策的权利,并且这种权利的领域与事务日益扩展。公民参与能力的增强与参与成果的获得鼓励人们通过加入集团来增进某一共同利益。正如阿尔蒙德所言,参与型的文化更易于动员人民,而且文化世俗化也会开辟过去从未尝试过的行动方式的可能性。开放的政治体系具备多渠道的利益表达、综合、公共政策制定与实施等政治运作过程,摒弃了传统自上而下的封闭式政治运作模式,公民通过利益集团有组织地影响政党与政府的决策,有助于增强其影响力。再次,经济的高度发展与社会政治资源的可分配。无论是利益集团本身的组织活动还是为政党募集竞选资金,增加游说的筹码都需要巨大的资金支持,许多利益集团的前身和背景就是某个跨国企业集团,他们掌控或垄断着某些领域的资源,信息革命所带来的经济高度发展为利益集团的形成提供了经济支撑。而利益集团为政党输送竞选资本,提供选票支持,能否直接影响政党与政府的决策成为其投入能否取得回报的决定性因素,当前的代议民主所实行的表决机制为政党或政府有意推行某项公共政策以惠及特定的人群提供了便利。因此越来越多的人加入特定的利益集团,以增进其个人利益。最后,政党或政府领袖等精英政治人物的鼓动。作为其对公民社会策略的一部分,政党力图将党员置入利益集团,并鼓励利益集团成员代表政党。利益集团或利益表达渠道起初往往是政府需要扩大集团参与而组织建立起来的。比如美国联邦政府需要一个提供情报和农场援助的渠道,因此直接鼓励发起了农场社。政党精英人物在鼓励建立有组织的利益集团时也起了重要作用,他们希望与利益集团成员继续保持联系而取得支持。当然,政党政治的“衰败”带来的政党认同减弱、社会基础缺失、政党威望下降等,政治体系面临着因政党功能的缺损而带来的政党政治危机,这对利益集团来讲,正好是一个绝好的崛起机会。因此自20世纪七八十年代以来,西方利益集团在整个政治系统中崛起,并呈螺旋式上升的发展态势,影响着整个民主政治的发展。   利益集团的存在与发展一定程度上体现了民主政治体制下的多元主义的胜利,也正是民主政治设计者的初衷。如麦迪逊所倡导的,民主的实现不应靠限制私人利益进行游说的自由,而是要“控制”一边倒的“结果”。不同利益集团自由参与决策的过程,由于不同的利益诉求自然而然地发生冲突,没有一个利益集团会变得过于强大,政府则作为相互竞争的利益的综合者进行活动。利益集团的存在及其游说活动的活跃,使得公众的绝大多数利益诉求都能得到有效吸纳,并在政党的竞选施政纲领中得到不同程度的体现,利益集团与政党之间的讨价还价,最终达成妥协,有助于实现政治市场的利益均衡。当然,利益集团的活跃给民主政体带来的困扰也是多重的。首先,利益集团是囿于一定的利益倾向或价值诉求而组织起来的,他们主张的政策是出于集团成员自身的利益,由于利益的排他性而很有可能损及公共利益,产生难以调和的利益冲突。其次,形形色色利益集团的涌现形成了高度碎片化的利益诉求与分裂的意识形态,进一步加大了政党对社会资源整合的难度,加速了政党政治的衰落。利益集团对政治体系的直接冲击在一定程度上造成了政治的不稳定和政策的多变性。最后,由于各利益集团之间的力量悬殊,很难实现理论上的均衡状态。少数实力强大的特殊利益集团占据支配地位,操纵公众的偏好和官员的行动,垄断了与政党和政府等公共权力部门接近的权利,大部分公共利益集团无法对政党和政府实施实质性的压力,对公共决策的影响甚微。奥尔森曾指出,利益集团越大其组织与经费提供者往往是几个最主要的集团成员,由于他们付出了较高的成本,因此在集团行动中也就会以追求自己的利益以取得回报,而很少会去努力增进公共利益。罔而一部分集团成员会考虑通过“搭便车”来获得自身利益,这使得利益集团的利益表达与集体行动陷入了网境。总体观之,西方民主政体中的利益集团的兴起,一方面有利于多元社会利益诉求的组织化,促进公共决策的科学化与民主化;另一方面利益集团与政党在政治过程中形成了竞争与合作的局面,它为政党提供竞选资金、选票支持,政党在胜选后通过公共政策实现对利益集团的利益输送,政党腐败丑闻屡见不鲜。利益集团参与政治加剧了政党与政府腐败,削弱了其权威性并降低了执政效率,尤其是特殊利益集团还蚕食着公共利益甚至是国家利益。

  二、竞争与合作:政党与利益集团的政治互动

  尽管当前西方民主政治体系中政党与利益集团已经作为两个强大力量并存,两者在政治运转过程中的关系十分密切,但是它们还是具有很多明显的区别。利益集团作为试图影响政府的一类组织,它们主要通过资助候选人,帮助符合本集团利益的政党胜出,并以此来影响政党和政府的公共政策制定与实施,它们自己并不企图成为政府的组成部分。比如美国规模较大的利益集团都有政治行动委员会,它拥有合法的、向利益集团成员和股东及雇员募集资金的权力。政治行动委员会一方面向政治家提供金钱并组织选票,另一方面施加压力以说服官员推行利益集团所期望的公共政策。政党除了整合社会资源、构建意识形态以外,还通过提名候选人、组建政府来实现对社会的治理。政党与利益集团之间的差异决定了它们能够共同存在,并能实现功能上的互补与合作。但是,也有很多利益集团兼具政党的功能,比如它们都需要寻求社会资源的支持,吸纳公众的利益诉求等。在这些方面,政党与利益集团表现出竞争态势。因此,总的来讲,政党与利益集团之间存在着竞合博弈的关系。其主要表现有。

  第一,社会整合中政党与利益集团的竞争与合作。总体来看,利益集团发挥利益表达的功能,代表某种单一群体的利益,政党则集聚多元的利益表达,代表多种利益的联合。这是因为,有效的政党应当成为一种能够凝聚各种集团利益,并将之融入政治权力之中的力量。政党处于政治衰落周期,政党的社会基础削弱时,利益集团的支持有助于政党获得合法性基础并赢得选票。虽然政党和利益集团都具备吸纳利益诉求和社会整合的功能,但是当政党衰弱或分裂时,利益集团的影响更大,比政党更能建立起坚实而广泛的社会基础。由于利益集团往往更关注一些具体的政策议题,而政党要想在竞选中获得多数人的选票,必须以大多数人共同关心的利益诉求作为政策议题,不可避免地忽略了少数人利益。但是利益集团的规模一般没有特定的要求,只要具有共同利益的群体组织起来并向政党施加压力以影响政策制定实施即可,其灵活性是政党所不能企及的。当大量的利益集团组织起来并为自己的利益而活动时,也就意味着利益集团整合了大部分总量有限的社会资源,政党所能支配的份额就相当有限了。必须明确的是,利益集团往往集中于经济利益与某一具体权利的实现,除了极少数具有偏狭政治意识形态信仰的群体组成了意识形态或单一问题利益集团以外(如美国的“公民自由协会”),主流意识形态通常由政党形塑而成。尽管关于西方政党政治衰落甚至政党终结的理论四起,这在相当程度上只是意味着学者对政党政治承担民主功能的能力和对政党政治强弱的关注,并不意味着西方政党政治作为自由民主政治主体的淡出。利益集团或利益集团的联盟并没有取代政党作为动员民众的工具。在某种程度上说,政党与利益集团分别实现对社会资源的整合与主流意识形态的塑造,互相制约又相互依存,这正是西方政党政治制度设计者的初衷。

  第二,政治目标追求中政党与利益集团的博弈。政党以赢得选票并执掌政权为目标,而利益集团则以实现政策收益最大化为目标。政党对社会利益的综合包括对公众与利益集团的利益整合,而从属于政党政治体系的利益集团主要吸纳公众利益诉求。政党在综合社会利益诉求的基础上提炼竞选施政纲领过程中必须淡化某些议题的价值立场,以构建起一个相对模糊具有广泛社会基础的联盟。问题是,利益集团往往具有排他性,其利益往往以损害其他集团甚至是社会公共利益为前提,政党将某一利益集团吸纳进来,意味着失去那些利益受损群体的支持,因此是否整合以及整合哪些利益集团,如何建立最广泛的共同利益基础成为政党竞选的策略。利益集团相对于政党最核心的优势在于,它们在个人非常关切的议题上为人们参与政治活动提供了直接、集中、没有掺杂其他因素的方式。在竞争性政党体制下,利益集团在寻求政策支持时,出于成本与收益的考虑也会选择最接近自身政策主张的政党,并给予选票和资金的支持。值得关注的是,某些利益集团经常保持与几个政党之间的密切关系,这是因为它们并不想孤注一掷,尤其在西方民主政体下,议会席位往往由几个政党分配,获得多数席位的支持才是明智之举。同样,政党也会根据利益集团的活动与利益需求对政治纲领与政治立场进行调整,一方的行为往往要以对方行为或立场为基础,这就形成了典型的竞合博弈。尽管政党与利益集团具有不同的政治目标,但是在目标追求中又存在着广泛的共识与合作基础,比如政党赢得选举的需求为利益集团提供了施加影响的途径,因为政党的目标是吸引尽可能多的、具有一定规模和力量的集团,以建立一种选举的政党联盟。   第三,政治过程中政党与利益集团交互合作。一方面,政党不仅需要利益集团提供竞选资金支持、动员选民,而且依靠利益集团为其进行观点宣传、组织选票等。为了弥补其虚弱的社会基础,加强对社会的整合,政党会更加注重对利益集团的关注,尤其在政策议题的形成与竞选过程中寻求与利益集团的合作。另一方面,政党作为社会与国家的连接纽带,在公共决策中起着关键性作用。在制度化的政党政治中,政党首先通过特定的程序和驱动,将其所代表的那部分公众的利益诉求进行分析和综合,再以系统化的方式表述出来,变为政党的政策议题,从而完成对社会利益的综合。旧由于利益集团一般不能或很少与政府接近,因此利益集团所汇集的利益需求要通过政党来达到接近政府的目的。在像英国这样的国家,政党成为利益集团重要的机构性接近渠道,利益集团通过政党实现对内阁的影响。在一党统治整个政治体系的国家中,如墨西哥,政党是表达许多利益的至关重要的渠道。在政党实力较强的国家,政党对政策的支持与推进经常是某项政策能够进入政策议程的前提。因此,一定的经济、社会集团将与主要政党联系在一起。如商业利益集团常常与保守党、劳工利益集团常常与社会党联系在一起,这样重要的游说也就常常发生在政党的会议上。由此可见,政党与利益集团就在政治过程中形成了交互合作的依赖关系。

  三、政党腐败:政党与利益集团的媾和

  利益集团为实现其成员的共同利益而参与政治,其参与方式包括向政党和政府提供集团共同利益的信息并施加压力,为承诺当选后支持集团利益的候选人组织选票,为与本集团立场相近的政党提供竞选资金。政党与利益集团的竞争与合作关系在一定程度上增进了政党政治的稳定,实现了政治与利益的均衡。但是由利益集团捐献政治资金并组织选票,政党通过并实施向集团倾斜的公共政策的政治模式存在权力与利益的交易,追求自身利益最大化是参与政治市场的组织与个人的共性,在信息不透明和制度化程度低的情况下必然滋生腐败,降低社会效率和总收益,加剧政治生活中的分歧。政党是公民控制公共权力之手的延伸,政党与利益集团之间密切的联系,衍生了政党活动领域特有的腐败形式。关于腐败的生成,克里特卡德用其著名的公式“腐败=垄断+决定权一责任”来分析助长官僚腐败生成的各因素。根据该公式,当垄断与决定权结合时,垄断就破坏了竞争,支持那些奖励关系户的被操纵的程序而不鼓励公开、公正的决策。在政党政治中,利益集团在一定程度上掌控着政治市场的选票,左右着竞选的结果,当政党赢得选举从而控制国家机器时,就能推进政治纲领的实施与公共决策的制定与执行。在责任机制欠缺的情形下,决定权与强大和高效率的政治和市场制度相对立:政治与经济之间的界限、公共利益与私人之间的界限变得模糊或被扰乱。利益集团接近政党,权力决策部门成为一项稀缺的商品,特别是当执政党在政权组织与公共权力行使上占有绝对优势时,权力的集中为腐败提供了温床。在政治过程中,政党与利益集团的媾通实现财富与权力的交换,根据政党与利益集团的关系可构建政治献金与腐败生成机制模型(见图1)。由图1可以看出,利益集团不仅雇佣专业游说组织和个人对政党进行游说,以影响政党的政治纲领与政府和立法机构的公共决策,同时还会极力直接接近政党、政府及立法机关,通过政治献金、选票与个人贿赂获得与公共权力部门接近的垄断权。政党和政府等作为控制公共权力的重要组织,在公共决策中拥有决定权,当其责任与监督意识缺失,权力与利益的交易便得以实现,腐败滋生。由于政党体制的差异和西方各民主国家处在民主化的不同阶段,政党腐败可分为不同类型,但是总体来看,利益集团与政党的媾和与腐败仍具有以下共同特征与表现形式。

  (一)竞选中的政党腐败

  西方政党政治的主要特征就是政党通过竞选来取得执政地位,掌握公共权力,当然这里的竞选还包括议员及其地方政府的竞选。竞选需要大量的现金与人力投入,竞选资金的筹集成为竞选成功与否的关键。格里尔用大量的数据和实证分析建立了竞选支出模型,验证了竞选支出与选票呈正向关系的预测。因此,每一个参与竞选的政党都会向社会募集尽可能多的资金,而利益集团的捐助成为竞选资金的重要来源。莫里诺通过对意大利政党的转型研究,认为自20世纪70年代中期之后,随着私人电视广播和新的通讯技术的发展,执政党间的物质与政治资源竞争日益增强,这不仅加强了利益集团和其他公民社会行动者对政党的依赖性,也导致了不断增长的政治腐败,因为执政党变得越来越依靠回扣来资助日益昂贵的竞选活动。比如美国的“软钱”一直为人诟病,成为政党与利益集团媾通与腐败的重要方式。尽管2002年《竞选资金改革法》将“软钱”资助进行了限制,但是,一些规模较大的利益集团还是通过政治行动委员会加强与政党、议会的接触,其资金捐助仍然是政党竞选活动最主要的资金来源。虽然利益集团的捐款不能直接购买议会的选票,但是他们却能买到接近权――对一个特定的问题予以立案的机会。在德国,政党及其领袖在一个政治和选举体制中有着共同利益,他们常常分享权力,继续对物质利益进行分配。日本政党的资金筹集却成为政客筹款牟取私利的手段,腐败渗透到几乎所有的官僚机构。

  政党候选人在竞选之前设定好立场并制定政治纲领,利益集团为与自己立场接近的候选人提供资金。此时,在政党与利益集团之间存在着交易,即利益集团为候选人竞选活动的捐款与候选人向利益集团“供给”未来公共政策的利益倾斜。看起来这似乎是一项简单的公平交易,但实际上,候选人为赢得选举所募集的资金是以日后公共利益的损失为代价的。竞选中的政党腐败主要表现在:首先,竞选资金的筹集与使用环节腐败严重。近几年来,西方各国的竞选经费几乎都在成倍增长,不断攀升的竞选经费致使候选人在募集资金的过程中不择手段,尤其是在位者为取得连任,往往会利用其手中的权力向利益集团勒索捐款,强迫一些大型利益集团政治捐助。候选人以公共权力谋求个人利益,而且对社会公共利益造成损失的竞选活动显然构成了腐败。同样,在巨额竞选资金的花费上也存在很多腐败的机会和现象,一些候选人将资金挪作私用,或者通过竞选策划、观点宣传、政治广告等合法的形式输送给特定的组织或个人。其次,贿选成为选举中出现的另一种腐败。在制度化程度较高的西方政党政治国家,贿选不像发展中国家表现为赤裸裸的购买选票,而是通过比较高超的隐蔽手段来实现贿选。最常见的就是候选人与利益集团绑定,候选人通过锁定利益集团来获取更多的选票支持,而候选人与利益集团之间往往达成某种默契实现利益交换。   (二)游说中的金钱政治

  增加与政府接触的活动成为所有利益集团共同的策略,并往往导致排除其他竞争性集团同样接触政府或排除政府提出新的被特定集团垄断了的决策。这种极力接触政府的活动主要是通过游说来有效地影响公共决策。利益集团的游说活动在西方代议制民主国家中十分常见,它是利益集团向议会提供信息、获得政策的立法支持、实现利益交换的政治活动。游说本质上是一种从利益集团到政府成员的信息传递活动,但是为获得政策的倾斜支持,游说者有根据自身利益偏好故意隐瞒真相的动机,这些“失真”的信息很可能作为议会决策的依据,因此惠及特定群体或集团。相比给议员的竞选捐款,他们似乎投入更多的资金进行游说。为了游说获得成功,利益集团将利用有特殊关系或背景的专业人士与政府接近,其突破口可能是利用前任退休议员与留任同事的交情而得到政府的关照,也可能是由利益集团进入政府部门工作的说客利用职务之便为利益集团谋取政策福利。这些职业说客经常在利益集团与公共部门之间转换角色,被称之为“旋转门”。概言之,商业利益集团重金收买公职人员、公职人员贩卖其政治影响,构成了作为官商勾结权钱交易之渊薮的“旋转门”的基本特征。此外,由于利益集团对政党候选人的政治献金建立了深厚的合作基础,利益集团游说者将继续对政党领袖进行疏通,增加政党对政府的压力,最终实现成功游说。为加大游说力度,具有共容利益的集团之间形成议题网络,组成游说联盟,集中信息与技术资源增强其影响力。在政党政治体系中,由于游说活动的存在,利益集团与议会及其分委员会、政府之间构成了相互依赖的“铁三角”关系。作为回报,利益集团将为国会议员提供改选时最需要的金钱以及选票等。因此游说是利益集团影响执政党的政策选择、政党候选人的政治纲领、竞选结果、获得参与决策的重要通道,促成了利益集团与政党建立起利益攸关的关系,在游说活动中,金钱与利益扮演着媒介作用,金钱政治盛行。当然,政党体制和选举制度与腐败盛行的程度也存在着较强的关联,竞争性政党体制与规范的选举规制下,腐败相对较少。

  (三)公共政策制定与实施中的利益输送

  政策利益的输送主要表现为政党、议会和政府制定或维持有利于利益集团利益的政策,以及阻止或取消有损于集团利益的公共政策。源源不断的选举资金捐助与政党领袖、议员个人利益的取得促使他们在公共政策制定与某项议案的表决中偏向特定的利益集团。西方经济学家就选举资金捐助与政策表决投票的相关性进行了分析验证,认为捐助金额与议员赞成票之间存在正向关系。利益集团能够提供选举捐赠和其他一些对选举的支持方式,并且能够提供表明该政党的立场在某个具体的州或选区并不具备优势的信息。政党政治的中心是围绕政党领导人做交易,政党(尤其是执政党)对政府的影响是强大的,一个强势的执政党经常会绕开议会和政府直接推行有利于特定集团的公共政策。这些具有倾向性的政策要么是赋予其在某一行业获得的资源或市场垄断,要么是给予特惠补贴或专项拨款,甚至是直接将政府采购等大额订单交由其生产运作。利益集团同时会在获利中给予关键部门公职人员回扣。这种以公共政策为利益输送工具的现象在西方民主政体中司空见惯,利益集团不断加大对公共部门渗透的投入,与公职人员共谋私利。如果利益集团与执政党之间的立场存在分歧,利益集团则极力接触并贿赂议员个人,并且他们经常诱使议会成员违反政党领袖的意愿投票。利益集团不仅渗透到政党、议会,而且也渗透到一J法机构。它们在各领域渗透以影响政府的决策立法,推行有利于集团成员的政策。当某项不利于集团利益的政策颁布时,利益集团很可能通过诉诸法院来补救,以改变或停止该政策的实施。

  四、政党腐败的治理:基于政党与利益集团关系调整的几点思考

  利益集团与政党的关系过于亲密,利益集团试图渗透到政党政治体系的全过程之中而侵蚀了政党的独立性,政党与利益集团的媾和滋生了腐败。政党作为民主政治的轴心,其腐败不仅使政党失去民众的支持,危及政党本身的生存与发展,而且对整个民主政治体系构成致命威胁。基于政党与利益集团关系的良性互动,政党腐败的治理可以从以下几个方面人手。

  第一,通过制度规范政党与利益集团的行为,实现政党政治的制度化。亨廷顿认为,政党及政党体系的稳定和强大,取决于其制度化水平和政治参与水平。因制度化与政治参与构成政党政治的两翼,决定着其发展水平。要遏制政党与利益集团的非正当交易,防止腐败的滋生,就必须建立完善的法制体系,将政党与利益集团的活动置于法制框架之下。一方面政党与利益集团应增强自我治理与约束能力,通过党章与组织条例来规范自身行为,实现组织利益与公共利益共赢。另一方面通过法律制度可以有效地规范政党和利益集团的权力与利益边界,加强对政党与利益集团活动的监督,限制二者之间的不正当交易行为,从而规避和消除政党腐败丑闻。在政治过程中,政党与利益集团应各自遵循法律规范,二者之间进行有序合作与竞争,建立起良好的互动关系。法律制度应该对整个政治过程中政党与利益集团的关系做出明确规范。比如,在社会整合中,利益集团主要发挥利益表达的功能,而政党应汇集各方利益诉求,综合民意,以实现公共利益作为政党活动的目标与原则。因此,强化政党功能,增强其社会整合与凝聚能力,建立强有力的政党体制,可以有效地减少利益集团的干扰。在竞选活动中,应该限制超大利益集团之间通过联盟来操纵选票,杜绝寡头政治对多元民主的侵蚀。此外,扩大政治参与范围,建立完善的公民参与制度,有利于增强对利益集团与政党活动的监督,从而有效遏制政党腐败。

  第二,改变以利益集团捐助为主的政党经费筹集方式,增强竞选资金筹集与使用的信息透明度。尽管西方政党的竞选活动经费来源包括党费、经营性收入、私人赞助等,但是利益集团捐助一直是政党竞选与平时活动经费的最主要来源。这种单一的经费来源增强了政党对利益集团的经济依赖。利益集团捐助的主要目的是接近政党,并为候选人胜出后推行有利于集团的公共政策建立基础。利益集团对政党竞选的捐助可能是竞争性选举制度本身的一种严重腐败形式,行贿与金钱交易在西方民主政体中时有发生。当竞选资金来自行贿途径,反行贿的申诉者的声音消失在竞选行贿的热潮中时,其国民无一不成为牺牲品。要增强政党的独立性,减少对利益集团尤其是集团联盟的经费依赖,就需要建立以公共补贴为主的多元化资金筹集渠道。公共补贴可以减少利益集团对政党的操纵,确保政党政治的正常运转。这种运行机制在西方民主政体中十分常见,据“自由之家”统计,在列入“自由”与“部分自由”的143个国家里,有59%的国家对政党实行公共补贴。但是随着竞选开支不断攀升,政党必须尽可能多地筹集竞选经费,因此公共补贴只是作为政党经费的一种补充形式,并没有取代利益集团的捐助。为消除腐败,需要严格限制利益集团对政党的捐款,严格限制其出资以推进某一政党的利益,并对其出资从事可能间接有利于某一政党的政治宣传活动进行严格限制。亦即只有在加大对政党公共补贴的同时适度限制利益集团的捐助,建立开放多元的政党经费筹集方式,才能有效遏制政党与利益集团间的非正当交易。此外,规定政党竞选开支上限,建立竞选经费的筹集与使用公示制度,将政党活动置于公众的视野中,也是有效地遏制政党与利益集团之间滋生腐败的路径之一。就如拉里?戴蒙德所说,政党如果想要摆脱“来自政治阶层的民众关注和不满中产生的‘孤立感’的话,它们必须消除掉自身的腐败同时增强透明度。”因此,透明度成为衡量政党与利益集团活动正当性的重要指标。   第三,建立开放与多元竞争的公共政策制定机制,实现公共政策的利益均衡。公共政策制定过程就是利益表达、聚合与决策的过程。公共政策被看作是各利益相关者经过多重博弈后达成的均衡。在一个完全竞争的政治市场,各参与主体势均力敌,具有平等的利益诉求和表达权利,公共政策的形成不易被操纵。在政党政治中,有组织的利益集团阐述和表达社会经济集团和其他集团的政治要求,并把这些要求转达给政党、立法机构和行政机构;而政党的领袖被看作是在竞选过程中吸引选票、在立法过程中组织辩论,并借以努力将这些特殊的要求转变为政策抉择的中间人。尽管大部分西方民主国家的政党政治是依托成熟的公民社会建立并发展起来的,但是由于利益集团的兴起并逐渐形成集团联盟,打破了多元竞争的格局,削弱了个人参与政治的影响力。在两院制及竞争性政党体制下,利益集团的游说成本和难度增加,政党与政府部门的责任感增强,能有效减少腐败。在很多政策议题上,利益集团及其联盟垄断了与政党和政府接近的权利,个人或者弱小组织的声音往往被忽略,公共利益不再成为公共决策的首要价值取向,政策向特定的利益集团倾斜也就顺理成章。因此对利益集团的规模及其游说活动进行必要的限制,畅通公众的利益表达渠道,加大政策制定中的公示与监督,建立开放互动型的决策体系,将有助于实现政党与利益集团间的良性互动,杜绝公共决策中的利益输送与腐败现象。尤其对于转型中的发展中国家,政治的民主化、建立多元利益表达机制与法制体系都是遏制既得利益集团的重要途径。

  总之,西方政党政治的竞选机制可以有效地促进政治竞争,保证公民政治参与的实现,多元有序地竞争与广泛的公众参与能够有效地遏制腐败,但是利益集团的兴起,尤其是利益集团与政党的关系日趋亲密,政党的独立与清廉遭遇腐蚀。为此必须明确,平衡、持久的民主市场发展有赖于公开平等的、竞争的、有序的政治经济参与,以成熟的市民社会为政治土壤。构筑合法而有效的制度体系,为政党与利益集团的权利与活动界定清晰的边界,方能实现二者在政治过程中的良性互动,有效地遏制并根除政党腐败。

  注释:

  ①派系(也称作党争)是美国建国者们使用的术语,指政党和特定的利益集团或专指利益集团,这是广义上的利益集团,本文所论述的利益集团在未特别注明的情况下均指狭义的利益集团,亦即除政党以外的利益集团。可参见:詹姆斯?麦格雷戈?伯恩斯等著,《民治政――美国政府与政治(第二十版)》,吴爱明,李亚梅等译,中国人民大学出版社2007年版,第135页。

  ②美国纽约城市大学教授孙雁与科尔盖特大学政治学教授麦克尔约翰斯顿将腐败分为四种不同的政权类型:(1)在成熟的民主政体中分权化的政治精英与利益集团相互竞标;(2)集权化腐败(与垄断相勾结)采取的方式是各企业利益集团和政府官员勾结串通,且后者支配前者;(3)在民主制度不完善的国家,碎片化的赞助导致分权的、具有破坏性的腐败;(4)政治精英和经济寡头相互瓜分租金,不是企业与政府官员相互勾结以追逐特定的目标,而是合伙以专制的方式支配整个社会。参见:孙雁,迈克尔约翰斯顿著,《民主可以阻止腐败吗?――基于中国和印度的观察》,邻继红译,《经济社会体制比较》,2011年第4期,第137―146页。 ⑧比如:据Center for Responsive Politics统计,2000年――2008年三届成功胜选的美国总统所花费的竞选经费分别为3.431亿美元,7.179亿美元,13.247亿美元,而2012年美国花费竞选经费超过100亿美元,其中总统竞选总共花费超过60亿美元,奥巴马参与竞选花费超过30亿美元。

西方政党政治中的利益集团、政党腐败及其治理

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关键字:政党 腐败 西方 利益 及其 政治
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