电子证照档案管理存在问题及对策分析
证照档案是政府部门和能够取得第三方资质的服务机构依法出具的具有法律效力和保存价值的各类批文、证件、执（牌）照、鉴定报告、证明材料等文件。随着信息技术的发展和现代企业制度对办公效率的要求，电子证照档案应运而生。电子证照档案是一种数字形态的证照，它遵循相关安全和技术规范，由计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的证照信息记录。电子证照档案的管理和应用，依托电子证照管理系统，完成电子证照档案的制作、存储、信息查询和交换共享，为政府部门在线审批、在线查询、在线利用提供服务。电子证照档案的管理，解决了纸质证照反复提交造成的资源浪费，节约了社会成本；电子证照档案的使用，是国家规范企业监管的重要抓手，也是企业维护自身合法权益的重要依据；电子证照档案的应用，提升了政府的办公效率和协同办公能力，可见在此背景下对电子证照档案进行有效管理意义重大。
一、电子证照档案管理现状
2013年12月，福建省宣布首批省直部门涉企电子证照系统正式开通，它也成为全国第一个整体推进电子证照应用的省份。其中，首批共有25个部门、200种涉企电子证照开通使用，这意味着企业在申请这200种事项时，获得纸质证照的同时，也将领取到相应的电子证照。换句话说，未来企业办理其他证照时，只要通过电子政务平台，就可以实现电子证照档案的在线查验和传递，政府部门也可以通过在线预览，在电子政务平台内实现审批，加盖电子印章，实现无纸化操作。电子证照档案的产生减少了因携带大量资料以及资料复印件带来的不便，降低了因证照丢失给企业带来的商业风险和经济损失。
作为电子证照档案应用的先行者，泉州市政府先后建立了“网上审批管理信息平台”、“行政执法信息平台”、“政府采购信息平台”和“建设工程招标投标信息平台”等具有电子政务和电子监察功能的管理系统。同时，国税、地税、医保、社保、公安局出入境、交警、自来水、电力等面向企业和社会的行政审批服务项目也分别建立了各自的网络管理系统。
目前，电子证照档案生成流程支持两种方式生成的电子证照，一是通过人工二次录入扫描生成的电子证照，通过发证单位对存档的纸质电子证照进行数字化或者是用户应用电子证照时，到有资质的单位进行证照鉴定，生成电子证照；二是通过电子证照采集，在电子证照颁发的过程中完成电子证照档案的生成工作或者是在业务流程中明确所需要的电子证照档案，开设端口，设置采集程序，完成对所需电子证照档案的采集工作。如图1所示。
二、电子证照档案管理中存在的问题
（一）布局分散，纸质证照与电子证照并存，未能集中统一管理
电子证照种类多样，包括具有法律效力的各类批文、证件、执（牌）照、鉴定报告、证明材料等文件。上述文件形成部门之间尚未形成统一的电子证照档案共享平台，部门间各自为政现象还比较普遍，涉及各个部门的电子证照档案的业务系统和高效的电子证照档案资源管理模式与服务平台建设，未能满足多个部门协同办公的要求。同时，由于早期信息化水平相对较低，传统证照信息记录方式仍为纸质档案记录方式，尚未采用信息化记录方式，使得纸质证照和电子证照档案并存。从长期来看，这样会影响到电子政务的推广，进而制约政府和企业信息化的应用和普及。
（二）电子证照档案标准缺乏，需要制定专业标准
电子证照的生成、审批、利用、归档都需要建立一套严格的标准，并且这套标准必须全面可行，既要符合国家规范，又要符合企业的特点和个人的需要。从目前来看，国家层面缺乏关注，尚未有直接针对电子证照管理和应用的标准；地方层面的实践缺乏深度，尽管福建省出台了《推进文件证照电子化应用创新行政审批模式的实施意见（暂行）》，从总体上对其进行了标准的设计，但专业标准制定进程滞后于电子证照推进速度，其后果是对电子证照应用标准、生成标准、内容与格式标准、信息安全标准缺乏统一的规定，进而使得部门间对接不畅。
（三）电子证照档案应用流程亟需改善
目前，电子证照档案应用流程包括：证照生成、证照颁发、证照申报、证照应用、证照链分析。由于各应用流程之间的界限不清晰，较为经常出现的问题是：第一，各行政单位在受理、审批相应的事项时，由于没有形成专业的证照信息库，使得证照信息重复使用率低；第二，公众、企业进行相同项目申报时存在重复提交证照的情况，影响行政服务能力的提高；第三，申报材料中的证照信息无法及时校验，使得证照的真假无法识别。
三、电子证照档案管理对策
（一）推进电子证照档案业务系统的应用平台建设
一是加强电子证照档案基础性工作建设，统一编码规范，根据证照的内容，分析共性、优化差异，形成满足不同单位对证照内容的共同需求。对已经办理业务系统进行调研，结合各类证照的颁发流程与制证过程，采用数据采集、证照扫描、审批系统提取等方式实现对证照信息的全覆盖，使历史数据自动入库。进而通过建立证照数据采集平台，形成证照信息大全。二是采用企业和个人门户的方式建立电子证照档案公共服务系统，该系统具有查阅和审批申报功能，涉及证照发放、用户管理、个人消息定制、个人消息提醒等模式，以实现专业化和个性化的服务，为政策导向提供服务。三是加强电子证照网上审批平台建设，将办事节点过程中的纸质证照替换成电子证照，不仅解决了纸质重复提交问题，还能更好地打造电子证照档案全流程应用平台。其中，网上审批流程的节点包括：证照受理、证照验证、证照办理、证照管理、原件召回、证照纠错、证照添加等。
（二）制定标准，加强规范引导
国家层面进行引导的同时，也要鼓励地方的试点和实践探索。建议电子证照档案主管部门在进行顶层设计时，出台涉及电子证照档案生成、数据填报、数据处理、数据封装、数据管理、证照集中库建设、公共服务平台建设标准等标准和规范。同时，地方层面的探索可以从如下方面展开：制定电子证照档案数据著录标准、电子证照档案数据库建设标准、政府部门数据和技术共享标准、电子证照档案应用服务标准、电子证照档案签章系统、电子证照档案数字化扫描标准，以保证电子证照档案管理符合标准。此外，开展证照档案业务调研，充分了解证照档案的形成规律，以便制定电子证照档案相关标准和规范时能够有的放矢。
（三）完善电子证照档案应用流程，提高电子证照档案服务效率
一是引入“避免二次上报”技术，降低重复率，减轻申报工作量。证照审批部门审批完毕后，根据统一的数据规范，将批文、证照信息录入到电子证照共享体系里，提高电子证照档案的重复使用率，为其他事项提供电子依据。二是推广电子证照档案全流程网上审批，从审批事项申报入手，除了提供窗口受理以外，完善网上申报机制，实现互联网申报、查询与办结，进入审批共享库，通过验证后进入，减少审批时大量的重复验证工作。三是根据需要改造业务系统、办公系统、审批系统，嵌入电子证照档案生成、管理、分发和安全保管功能，实现与电子证照档案数据库的无缝对接，支持电子证照档案查验和核对工作。
