代议制政府与民主的张力
中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0084-05
The Tension between Representative Government and Democracy
――An Exploration on John Mill’s Considerations on Representative Government
XU Bo
（School of Government ， Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： John Mill’s Considerations on Representative Government is a classic of the modern theory of democracy in which he tries to justify democracy based on utilitarian standards and searches for the best form of government. However， it is noticeable that although Mill in chapter three illustrates the value of democracy， he changes his topic to the representative government when he is going on to discuss the best form of government starting with chapter five. What lies in this subtle change is the tension between representative government and democracy which might probably be resolved only by an expectation of the progress of human beings.
Key words： John Mill； democracy； representative government； utilitarianism
代议制政府是现代西方民主普遍的制度实现形式。但二者的关系却是暧昧的：一方面，代议制政府严格来说并不等同于民主政府，因为后者在理论上意味着全体人民的自我统治，而在实际操作层面上也体现为大多数人的直接统治；但另一方面，现代西方的代议制政府的合法性又几乎是完全基于民主的合法性的。在现代西方政治思想史上，对于民主的合法性的论证主要有两种方式，其一是基于权利原则，其二是基于功利原则。[1] 前者的代表人物是18世纪的法国思想家卢梭，在他看来，民主是唯一自由的政体形式，并且民主是不能够被代表的，任何形式的代表制都意味着奴役。[2]120-121因此，在卢梭的民主理论中，是没有代议制政府可能存在的空间的。而后者的代表人物则是19世纪的英国思想家约翰?密尔，在他著名的《代议制政府》中，密尔从功利的角度同样对民主作出了辩护，并对代议制政府进行了肯定。因此，是密尔而不是卢梭代表了现代西方民主的普遍的制度取向。
《代议制政府》发表于1861年，是密尔两部最重要的政治学著作之一。另一本是已于此前发表的《论自由》，在那里，密尔已经十分清晰地阐明了公共权力的合法界限所在。[3]3而在这部著作中，密尔则试图对公共权力自身的建构问题进行研究，旨在探求理想上最好的政府形式。乍看起来，密尔对此给出的答案简单明了，“理想上最好的政府是代议制政府”――这正是密尔的这部著作的第三章的标题。但是，一个值得注意的地方是，在这个或许算得上是全书最重要的章节中，密尔一直极力阐发的是民主在促进社会福祉以及公民教育方面无可比拟的优越性，而只在这个章节的最末一段才提及代议制政府。这个看似并不起眼的微妙转换，事实上支配着这部著作此后的几乎所有内容。也就是说，密尔在此后进行的对于理想上最好政府的理论规划，都是以代议制政府作为理所当然的对象的。这自然就涉及到一个问题，即密尔在第三章中极力阐发的民主的价值是否可以理所当然地被等同于是代议制政府的价值？把这个问题带入到对《代议制政府》这部现代西方民主的经典理论著作的考察，有助于理解现代西方代议制民主的内在张力以及它在尝试消解这一张力上的愿景。
一、民主的效用
在《代议制政府》的第三章中，密尔着手论证民主的优越性。总的来说，密尔的论证是基于他所继承的功利主义效果原则的，而不是像早期的自由主义者那样诉诸于先验的自然权利学说。在密尔看来，民主在理论上的最大对手是开明的君主专制，这尤其体现在利益保护方面。显然，开明的君主专制是传统的政治哲学一向推崇的精英主义或贤人政治原则的一种极端表现形式。它假定，如果政治权力绝对地掌握在一个最优秀的人手里，那么公共利益将得到最清晰地识别和最大限度地实现。对此，密尔的反驳是，一方面，君主事实上并不可能一个人事无巨细地承担起一个国家的全部工作。因此，即便是再伟大的君主也不得不依赖于他的人民；但另一方面，君主专制并不可能产生出能力优秀并富于公共精神的人民。[4]37-39 密尔的这一反驳大致上与他在为民主在利益保护上的优越性进行辩护时使用的两个原则中的一个相对应，这一原则是：“从事于促进普遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈达到高度，愈是广泛普及”。[4]44 显然，密尔的这一论调具有相当明显的共和主义色彩，它表达了一个自马基雅维里以来就十分流行的观念，即一个国家的繁荣与强盛从根本上来说是依赖于人民大众广泛而积极的政治参与的。同共和主义者时常引用的历史事例一样，密尔也指出，自由国家如古希腊诸城邦、意大利诸共和国与东方专制国家、欧洲中世纪的封建国家比较起来，其优势是无可否认的。[4]46 当然，密尔与严格意义上的共和主义者对于公共利益的理解或许还有一定的差别。共和主义者在相当程度上是集体主义的，因此，其所谓的公共利益更多的是就纯粹共同体的层面而言，而不是还原到个人。而密尔受到自由主义思想的深刻影响，他理解的公共利益或社会福祉在相当程度上是与原子式的个人利益存在着紧密联系的。因此，如果说密尔对人民参与对于国家强盛的意义的肯定，多少是带有共和主义色彩的，那么密尔为民主在保障和促进个人利益方面进行的辩护，则可以说是正宗的自由主义。密尔指出：“每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视”。[4]44 这是密尔对民主在利益保护上的优越性的辩护时所采纳的另一个原则。因此，每一个人、团体和阶级都有必要参加到政治当中，只有这样才能够捍卫自我利益；把自我利益天真地交付给他人照看的想法对于密尔来说则是完全错误的。之所以如此，在密尔看来，乃是基于两个理由：第一，从动机上说，每个人都是自我利益最深切的关注者；第二，从认知上说，即使存在一个人真诚地愿意照看另一个人的利益，但是他对那个人的利益认识也难以准确，因为，他事实上并不分享那个人的处境和体验。在这一意义上，密尔反对虚拟代表（virtual representation），即一个代表机构，事实上并没有某一阶级或团体的参与，却仍然宣称能够在实质上代表这个阶级或团体的利益。密尔以英国议会为例指出，英国议会并没有工人阶级的参与，但却号称要增进工人的利益，即便议会是真诚的，但它也只能从事实上构成它的有产阶级的眼光去看待工人的问题，而不能够从工人阶级自身的眼光去看待这一问题。[4]45
与民主在利益保护上的优越性相比，它在人民教育上的优越性在密尔看来是更为明显的。君主专制的家长主义作风制造了消极的人民，他们“无知、冷漠、倔强、刚愎自用”。[4]42 另一方面，在民主政府下，人民广泛参与到公共事务当中，他们不但能够在多样性的参与中提高自己的才智和实践能力。而且，在密尔看来，政治参与也能够帮助人们铸造一种积极进取的性格类型。密尔对于这样一种性格十分看重，在他看来，这是人们能够克服外在困难并且获得幸福的根本。“积极的、自助的性格不仅是本质上最好的，而且是最有可能得到相反的性格中一切真正好的或可想望的东西”。[4]51 此外，民主还可以培养人民的公共精神，使人从私人领域和物质享乐中抽身出来，关心并参与公共事务。[4]54 而正如前所述，在密尔看来，这对于国家的繁荣和强盛亦有着重要意义。
总的来说，在《代议制政府》第三章中，密尔表现出了对于人民参与公共生活和进行自我统治的极大的认同和热忱。毫无疑问，与人民的高度参与和自我统治相适宜的政府是完全意义上的民主政府。在整个这一章中，除了援引到当时的一些实际政体（如英国议会制）以外，密尔都是以完全的民主政府作为其讨论对象的。他明确指出，“完全的平民政府……比任何其他政体既更有利于提供良好的管理，又促进较好的和较高形式的民族性格的发展”。[4]44 但是，正如密尔的这部著作的题名及其第三章的标题所表明的那样，密尔在这部著作中要处理的对象其实是代议制政府而不是完全的民主政府。因此，在转到对代议制政府的详细讨论之前，密尔当然有必要对它与民主之间的关系作出一个理论上的交待。
二、代议制政府与民主的张力
按照密尔在第三章中的看法，民主只是一种理想形态，它不得不受到现实条件的制约。这种现实的制约在密尔看来就是面积与人口。在这一章中，密尔只是在最后用了非常简短的一段文字来说明代议制是对民主现实而便利的替代。“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府……但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除了公共事务的某些极次要的部分外，所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”。[4]55 无论是从这句话本身来看，还是从密尔在处理这一问题时使用的短小篇幅来看，似乎都可以得出这样一个结论，即密尔并不认为用代议制政府替代民主有什么理论上的困难。换句话说，在密尔看来，代议制政府与民主的差异是非实质性的。①
但是，从密尔在该书的第五章开始展开的对于代议制政府的具体理论建构来看，其理论建构在某些方面很明显地出现了对于他在此前表达的对民主的充分信念的偏离。这种偏离并不应该仅只被看作是在把民主这一理想形态付诸于代议制政府这一现实形态时而出现的难以避免的技术性偏离，相反，这一偏离是实质性的。在第三章中，密尔对于民主政府的认同在本质上乃是其对于人民大众的政治参与和自我统治的认同。但是，在此后对于代议制政府的具体论述中，密尔则表现出了对大众统治的能力及其后果的深刻怀疑，并通过引入与民主理念恰好对立的精英主义的原则来对大众统治进行矫正。事实上，由于深受托克维尔的影响，密尔对于多数人的统治的确是充满忧虑的。特别是在密尔看来，托克维尔所谓的“多数人的暴政”最真切而深刻地体现在精神和道德领域。多数人的统治意味着整个社会向着平庸的趋同化，高贵与创造性的人格和思想则被湮没。因此，密尔担心，民主社会将制造出“集体的平庸”（collective mediocrity），整个社会将因此而停滞不前，不再进步。[5]10-11
对于“集体的平庸”的担忧，另一面自然是对于高贵而有创造性的精英的肯定。这一点在密尔的《论自由》中表达得尤其明显。密尔甚至认为，整个社会的进步正是依赖于少数能够不屈从于平庸大众的天才人物的标新立异。[3]68-71 因此，从《论自由》到《代议制政府》，密尔对于精英主义的认同是连贯一致的。只是，值得注意的是，密尔并没有在《代议制政府》最引人注目的第三章中提到这一原则。相反，在这一旨在确立民主优越性的章节当中，密尔极力表达的是对于人民大众自治和自我发展能力的充分肯定。而精英主义的原则则是相对零散地体现在第五章及以后对于政府具体建构的讨论当中。尽管这一关于政府建构的讨论可以被认为是技术性的，但不可否认的是，指导这一技术性讨论的原则却是不同于密尔在第三章中为完全的民主政府辩护而提出的原则。因此，密尔的代议制政府事实上是两个原则相调和的产物：一个是第三章中表达的民众参与和自治原则，或曰完全的民主原则；另一个是第五章及以后才得以表达的精英主义原则。就技术层面上而言，密尔在《代议制政府》中一方面旨在赋予民众基本的政治权利，或者放到当时英国的政治现实中来说，旨在推进边沁以及他的父亲詹姆斯?密尔要求放宽议会代表性和扩大选择权的主张；但另一方面他又试图为精英人物保留相对多的权力空间。在选举权、议会制度和行政制度三个方面，密尔都是按照上述调和的精神展开其理论建构的。 从选举权上说，密尔在原则上是赞成普选制的。但是，他亦对个人的选举资格作了某种前提上的限制，即如果一个人没有基本的读写和运算能力，那么他是没有资格投票的；另外，不纳税和领取救济的人亦没有选举资格。[4]129-130 大致说来，密尔的上述观点并不是对他的民主原则的背离，因其在《代议制政府》的开头几章中便一再声称，人的自治和自我发展是以其心智的成熟为前提的，一个缺乏基本文化素养和生存能力的人，在密尔看来，既无法照看他自己的个人利益，更没法从公共利益的角度进行政治参与。因此，就密尔坚持的功利主义的论证原则而言，限制选举权是容易得到解释的。但是成熟心智的人的政治参与又是否能够带来最好的效果呢？毫无疑问，一个心智成熟的人是知道照看自己的利益的，他通常是自我利益的最为忠实和恰当的维护者。在这一意义上，密尔支持比例代表制，他指出社会中每一个部分的人们都要按照比例在议会中有其代表，而不是把自己的那部分利益交给某一优势部分的代表代为照看。[4]102 因此，可以说，比例代表制作为民主的一种便利形式，对于维护人们的自我利益而言是有效的。不过，一个社会并不是像自由主义者天真假定的那样是纯粹原子式的。事实上，很难想像，一个社会是建构在各种不同的相互冲撞的个别利益的基础之上，而没有任何超越个别利益的共同价值、情感和利益。然而，在密尔对具有政治参与资格的人的论述中，尽管公共精神亦被赞扬，但并不构成其本质。既然如此，那么公共利益又如何能够在民主社会中实现呢？这正是当时的一位政治家兼学者麦考莱（T? B? Macaulay）对于功利主义民主理论的质疑。对此，密尔的回答部分地求诸于西方政治思想史上经久不衰的制衡学说。密尔认为，如果一个社会的诸种个别利益处在相互制约和平衡之中，而不出现某一个别利益独大的情况，那么社会的正义和共同福祉就可以得到实现。就当时的英国而言，存在着雇主和劳工两大阶级的社会现实，密尔指出，“这两个阶级――体力劳动者及其同类为一方，雇主及其同类为另一方――在代表制度的安排上保持平衡，每一方左右着议会内大致相同的票数”。[4]99 在密尔看来，只有这样才可以保证议会立法不为任何一方的个别利益所左右。
但是，对于共同福祉的实现，密尔还有另外一个回答，即复数投票。在密尔看来，如果一个人的教育程度较高，比如他是来自牛津或剑桥的毕业生，那么他应该被赋予两票或以上的投票权。[4]135-136 显然，密尔的这一回答在本质上是精英主义的而非民主的，它假定道德和才智更胜一筹的人，能够对公共事业和社会进步做出更大的贡献。密尔自己也表明，教育上的区分不同于阶级上的区分，后一区分关涉的是利益冲突，它旨在防止社会被掌握在两大自私自利的阶级的任何一方的手中。但前一区分是关乎理性与真理的，它意在使那些存在于一个社会少数人身上的道德和才智的优越性得到更为充分的发挥。[4]136-140
在选民和议员的关系上，密尔大致认为，议员并不需要在任何事情上都遵照选民的意见行动，相反，议员应该有自己的正当判断，并且按照自己的正当判断在议会中投票。其理由在于，议员作为相对于选民更为优越的人，其高超的智力和深邃的研究能够使其得到通常比大众更为明智的结论。[4]173-174 这也再一次有力地表明，代议制政府对于密尔而言绝不仅只是对于民主的便利替代，否则议员将被界定为是单纯传达选民意见的中介。虽然议员相对于选民更为优越，但是在密尔看来，他们在整个政府体系当中并不算是最具智力优势的人。这在相当程度上，其实亦反映出了密尔对于选举是否能够真正产生出精英的怀疑。①因此，密尔认为，议会的职能不是管理甚至也不是立法，它只是一个使意见得到自由而充分表达的机构。[4]80-81 至于立法和行政事务，则应该交给那些智力上更优越并且在业务上更熟练的非选举精英去承担。在这一意义上，密尔是“专家治国”的强烈支持者。事实上，早在1834年，密尔就提出法律的创制应该由一个专门委员会承担。[6]118 而在《代议制政府》中，密尔亦指出，议会不适于直接的立法事务。“几乎没有脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由”。[4]76 同样，行政事务对于智力条件的要求在密尔看来亦是议会无法满足的。行政工作应该交给专门的政治官僚团体，即我们今天意义上的文官系统。密尔特别强调，行政官员是非选举的，他们应该根据其专业技能和经验而得到任用。[4]195
综上所述，当密尔在进行代议制政府的具体理论建构时，他是把政府的实际事务留给了少数精英和专家，而甚至连代表民意的议会也被排除在外。当然，尽管密尔的代议制政府在一定程度上是精英主义的，但这也并不否认民主仍然是代议制政府的不可或缺的构成要素之一。民主的参与原则和教育功能仍然在代议制政府中得到体现，虽然其程度相比于完全的民主政府而言有很大降低，而民主在利益保护上的功能则通过较为间接的精英控制的方式在代议制政府中得到实现。因为，政府虽然是由少数人组成的，但它的最终权威仍然在人民。密尔表明，虽然议员相对于选民是有一定的自主性的，但是，这种自主性不是绝对的，而是来自于选民的包容。换句话说，如果选民不认同议员在议会中的总体表现，他们完全可以利用自己手中的选票来限制甚至剥夺议员的自主性。[4]171-173 另一方面，虽然议会并不从事行政和立法工作，但它却对此保持着监督和控制。密尔指出，议会可以公开行政部门的行为并要求其解释，当行政部门的行为与普遍民意相违背或其人员滥用职权时，议会可以对其进行谴责或甚至将其撤职，并任命新的继承者。在密尔看来，这是“广泛的权力，是对国民自由的足够保证”。[4]80
三、文化与进步
密尔并不是一位冷冰冰的制度主义者。他非常清楚，任何制度都需要相应的文化或精神土壤。事实上，在《代议制政府》的一开篇，密尔便提出一个问题，即“政府在多大程度上是个选择问题”。对此，在密尔看来，当时代表性的回答有两种：第一种是边沁和他的父亲詹姆斯?密尔的观点。他们都是当时英国哲学激进主义的领军人物，都相信政府以及公共政策应该受到抽象的理性原则亦即“最大多数人的最大幸福”的原则指引和塑造，并的确是在政治实践中以这一原则来主张英国的议会改革的。[7]745-746 第二种观点则与之针锋相对，认为政府是自然产物，是与一个国家的历史、性格与习俗相一致的。政府不是“做成的”，而是“长成的”。[4]6 这大体上是以孟德斯鸠、休谟和帕克为代表的历史学派的观点。 大致来说，密尔对于这两种观点的态度是折中的，认为它们都不完全正确，但也不完全错误。在密尔看来，第一种观点的可取之处在于把政府理解为一种人为的制度，毕竟任何制度当中都的确是渗透着人的意志的；[4]7 而第二种观点的可取之处，则是在于它揭示出了文化或精神层面的重要意义。[4]7-8 按照密尔自己的说法，文化构成了政治制度选择的一个限制条件；也就是说，密尔虽然反对政治上的宿命论，但是政府的创造或改进都需要在文化允可的范围内进行。意识到这一点，有助于更深入地理解密尔理论中代议制政府与民主之间的张力。
事实上，密尔对于文化的理解并不像孟德斯鸠那样是横向的，他看重的并不是基于地域的文化差别及其在政治上的多样性。相反，由于深受19世纪进步理论特别是圣西门（Saint Simon）和孔德（Auguste Comte）的社会发展阶段理论的影响，[8]935-936 密尔对于文化的理解在性质上其实是纵向的。因此，在《代议制政府》中，文化只有一种基本的二分，即野蛮与文明，后者是比前者更高级的历史阶段。对于密尔而言，一个社会的文化或精神因素归根到底在于人民的素质。野蛮社会的人不懂服从，没有公共意识，并且缺乏参与精神。而文明社会的人则正好相反。[4]8-11 因此，前者的文化与精神状况在密尔看来适合的是家长主义（paternalism）的专制统治，而后者则适合民主政治。
对于专制统治的合法性，在密尔看来，一个现实的例子便是印度。虽然，原则上，密尔是认同民族自治的。而且，在他撰写这部著作的19世纪中期，当时欧洲的三大帝国――沙俄、奥地利和奥斯曼――都面临着严重的国内民族问题。对此，密尔都明确地站在自由的立场上，批评这些帝国对欧洲其他民族的奴役。[4]224-225 但与此同时，密尔自己的祖国英国也在爱尔兰和印度面临着棘手的民族问题。对于爱尔兰，密尔的态度是比较矛盾和复杂的，[6]110-112 但是对于印度，密尔则毫不含糊地认为，它应该接受英国的统治，并且这种统治的形式应该是专制的。密尔在欧洲和印度的民族问题上采取的双重立场当然有他现实的考量，特别是密尔自己曾经长期在东印度公司任职，并且对它抱有很深厚的私人情感。即便是在《代议制政府》中，密尔还对东印度公司的解散耿耿于怀。他表示：“东印度公司政府的命运是，提出由一个文明国家统治一个半野蛮的属国的真正理论，并在做了这件事之后结束自己的生命。这将是一笔了不起的财富，即使经过两三代之后，这一理论成果是我们在印度的统治所剩下的唯一果实”。[4]225 当然，除开密尔的私人动机和情感，从理论上讲，英国在印度的统治同时肩负着后者现代化的历史使命的。因此，按照密尔的进步主义立场，英帝国主义具有合法性。
总的来讲，在密尔的哲学和政治理论中，人的进步是一个首要的值得追求的目标，如果按照野蛮与文明的类型划分，那么印度，在密尔看来，作为处于历史发展的较低阶段的国家，在性质上是适宜于专制统治的，而对于那些被密尔归入文明阵营的国家，则它们在性质上是适宜于民主政治的。然而，进步毕竟是一个持续的过程，即使是文明国家，它们的文明程度依然是有进一步提升的空间的；而这也就表明，某种原始意义上的统治概念依然在文明国家中有它存在的余地，除非进步已经到了极限。无论如何，当密尔在为他的代议制政府的理论建构引入精英主义的原则的时候，正是精英相对于大众的“进步”，赋予了前者在政治事务中对于后者的事实上的监护权。然而，如前所述，密尔并没有在《代议制政府》的第三章中为这种精英主义原则自身进行合法性上的辩护，他辩护的仅仅只是民主的合法性。或许在密尔看来，代议制政府与民主的张力只是“暂时”的，因为它是或被消解在了密尔对于人的进步的愿景中。
