去营利化:我国社会组织发展的必然要求
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0016-04
基金项目：国家社科基金项目“境外非政府组织对中国意识形态安全的挑战及对策研究”（13CKS037）；河南省哲学社会科学规划一般项目“维护国家安全视角下的涉外民间组织管理研究”（2012BZZ011）阶段性成果。
作者简介：孙发锋（1977-），男，河南信阳人，郑州大学公共管理学院副教授，硕士生导师，博士，研究方向：政府治理与改革。
改革开放以来，我国社会组织经历了从无到有、从小到大、从少到多的发展历程。蓬勃发展的社会组织对我国的市场经济发展、现代化建设和社会进步产生了重要影响。但是，一些亟待解决的问题阻挠了社会组织的健康发展，如社会组织营利化问题。有学者指出：“当前，在中国非营利组织的发展过程中，一个较为普遍的问题是许多公众对非营利组织的非营利性表示怀疑。少数人甚至认为中国的非营利组织只是一种表象，其实质都是以营利为目的。”[1]社会组织营利化带来了许多消极影响：不利于发挥社会组织的公共服务提供和政策倡导功能；不利于提高社会组织的公信力；不利于维护市场经济秩序。因此，研究社会组织营利化问题，提出“去营利化”的思路对策，对于充分发挥社会组织对于改革开放事业的助推作用，具有重要的现实意义。
一、社会组织营利化及其现实表现
非营利性被认为是社会组织的本质属性之一。在我国，社会组织主要有三种组织形态：社会团体、民办非企业单位和基金会。《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是“非营利性社会组织”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。《基金会管理条例》将基金会界定为非营利性法人。可见，现行法规强调了非营利性这一社会组织的本质属性。
非营利性是从经济角度对企业与社会组织属性作出的划分。前者是获取利润的工具，后者是“使命共同体”。作为“使命共同体”，社会组织的资产产权是不完全产权，一方面出资人不享有剩余索取权，即资金和财产的提供者并不期望按照其所提供的资金或财产比例获得经济利益，收支结余不得向出资者分配。[2]另一方面，社会组织因故出售、转让、变卖或清算时，也不存在可以分享一份剩余资金或财产的明确的所有者。它们的剩余资产不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门（政府或其他的社会组织）。[3]上述界定与我国政府对非营利性的评判标准是一致的。国家法制办和民政部对社会组织非营利性的界定是：“非营利组织和营利组织的主要区别，不在于是否营利，而在于营利所得如何分配。目前国际上比较一致的观点是，第一，非营利组织的资产及其所得，任何成员不得私分，不得分红；第二，非营利组织注销后，剩余财产应移交同类非营利组织，用于社会公益事业的发展。”[4]19
尽管“非分配性约束”被公认为社会组织的本质属性，但是，并非所有的社会组织均能恪守非营利原则。所谓社会组织营利化，是指社会组织背离不以营利为目的的宗旨和原则，以追逐利润为主要甚至惟一目标，导致自身行为扭曲和行为失范，社会公益或互益功能弱化、丧失，进而使社会整体福利受到损失。由于社会组织种类多样，对于非营利性的评判难以提出统一的量化指标；由于社会组织营利行为具有隐蔽性，对变相营利难以建立敏锐的识别机制；由于社会组织商业化经营成为时代潮流，适度商业化与过度商业化的界限难以区分。这些原因导致即使在发达国家，遏制营利化现象也成为社会组织监管的难点。
与西方国家相比，我国社会组织的自利性和营利化倾向更为强烈。[5]营利化现象在社会团体、基金会和民办非企业单位中均不同程度地存在。有些社会团体不仅自身乱收费、乱排名、乱认证，而且设立众多的分支机构、代表机构从事违规经营活动。有学者认为：“绝大多数的社团都在从事营利性活动。”[6]2009年，41家基金会年度工作报告显示，基金会支付给员工以及为员工支付的现金达3940多万，人均7928922元（共497名专职工作人员，已剔除不在基金会领取薪酬的专职工作人员49人），工作人员人均福利支出56208元，其中1家基金会支付给员工以及为员工支付的现金甚至达到人均385731元，人均福利支出170770元。41家基金会专职人员的薪酬水平远高于国家统计局公布的2009年北京市非私营单位在岗职工年平均工资，使公众有理由怀疑少数社会组织在为个人营利。[7]但是相对来说，当前民办非企业单位的营利化色彩更浓一些。有关政府部门认为：“民办非企业单位不得从事营利性的经营活动，并不妨碍其在从事社会服务活动的过程中进行合理的收费，按照国家的规定根据自己提供的服务收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，对于维持其活动，促进和扩大其业务规模是非常必要的，这与从事营利性经营活动是完全不同的概念，必须严格加以区分。”[4]118上述规定是粗放式的，“合理的收费”、“略有盈余”的标准弹性过大。因此，《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位“从事非营利性社会服务活动的社会组织”的定位几乎成为一纸空文。
二、我国社会组织营利化的根源
“非营利组织的存在与发展虽然有利他精神的驱使，但组织成员仍然摆脱不了有限理性经济人的人性特征。”[8]所以，一旦监督和约束机制松弛，社会组织营利化现象就会大行其道。具体来说，我国社会组织营利化的根源如下：
第一，指导思想偏差。我国社会组织监管体制的本义是确保社会组织的政治正确性。因此，严格控制和限制社会组织的数量，避免其行为失控，避免其从事敌对性政治活动，避免其像西方国家的压力集团一样，通过游行示威等方式提出政治诉求，以维护国家安全和社会稳定。这也是政府历次清理整顿社会组织的重点。[9]但有关方面并未将确保政治正确性与“非营利性”摆在同等重要的位置，对社会组织营利化问题重视不够，对其危害性缺乏应有的警惕。有学者认为，尽管营利化现象时有发生，但是实践中因营利性经营活动对社会组织予以查处的案件很少。[10]事实上，在执政党已经受住执政考验的情况下，社会组织的非法违法活动，主要表现在营利化上。例如，在北京市，没有经过登记擅自以社会组织名义进行活动的，90%以上都与经济有关系。[11]我国社会组织监管指导思想上的偏差导致政府管理部门的主要精力没有放在禁止社会组织从事营利性活动上，从而放纵了社会组织的逐利行为，客观上给社会组织的过度营利行为以可乘之机。 第二，社会监督不力。我国社会组织具有明显的行政化倾向。有学者认为：“中国内地社会团体不仅依附在官僚部门之下，且成为各部门争夺市场资源与权力的工具，因而多不具自主性”。[12]许多学者也注意到这一现象，他们用不同的术语来描述这一现象，如“组织外形化”、“官民两重性”、“制度的形同质异”、“政府办的非政府组织”、“准市民社会”，等等。在行政化背景下，社会组织与政府部门容易结成利益共同体，这种利益共同体通常会削弱政府监管的效能。因而，开辟政府系统之外的社会监督渠道对于督促社会组织遵循非营利底线、承担公共责任具有举足轻重的作用。然而，目前社会监督基本处于缺位状态。众所周知，舆论监督是社会监督主角。相对于政府部门和商业企业来说，我国媒体对社会组织的监督兴趣较弱。绝大多数媒体没有设置监督社会组织的版面，对社会组织进行监督的时间也较短。2005年“胡曼莉事件”被视为媒体充当慈善卫道士、看门狗角色的开始。舆论监督不具有法定强制力，如果它不与国家性监督相结合，其效力就会大打折扣，在现实中，一些被媒体揭露的社会组织营利化现象常常得不到官方回应。如，河北红十字石家庄中西医结合医院在学生中散发低俗刊物、伪造红会批文去乡间义诊。对于该医院打着公益、慈善的幌子营利的行为，河北一家媒体曾进行曝光，但是，“无论你怎么曝光它永远能正常营业”。[13]
第三，内部治理结构不完善。社会组织与政府机构的重要区别在于其实行民主自治机制。健全的民主自治机构能够增强社会组织的自我监督和自我约束能力，是督促社会组织恪守非营利原则的重要屏障。一般来说，社会组织的民主自治机制包括会员大会、理事会、监事会、执行机构。但在我国，许多社会组织是精英人物创建的，因而其内部治理结构具有浓郁的强人色彩和家长制色彩。此外，虽然一些社会组织建立了民主自治机构，但是大多有名无实。例如，“高规格社团”――中国国情研究会因严重营利化而被查处。在组织机构方面，国情研究会的最高机构是全国会员代表大会，其次是理事会、常务理事会以及顾问、会长，再往下是副会长、秘书长、副秘书长；研究会的常设机构为秘书处，实行秘书长负责制。从形式看，社会团体民主治理的要素一个也不少，但是，这些民主治理机制均在“空转”。特别重要的是，我国绝大多数社会组织缺乏货真价实的理事会。有学者认为：“理事会是非营利组织的决策核心和权力中枢，作为非营利组织的掌舵人，负责实现组织的重大使命，对组织的成败负最终的责任，因此必须对整个组织握有最大的控制权。”[14]拿此标志衡量，我国社会组织的理事会不过是个别领导人的“橡皮图章”。在这种情况下，理事会难以成为社会组织内部制衡关系的中心环节，难以成为社会组织业务活动的核心问责主体。
第四，审计监督弱化。审计职责是通过取证以证实经济活动与经济事项认定与既定标准的符合程度，并将结果传达给有关使用者。对于社会组织来说，这里的“既定标准”就是非营利性。但是，审计监督的作用并没有发挥出来。一是社会组织内部审计力量弱小。相对多的社会组织不设立内部审计机构，或者虽然设立，但审计人员专业素质差，业务能力不强。更为重要的是，内部审计机构缺乏独立性。内部审计人员往往在经济利益、行政关系、血缘关系上与被审计对象有千丝万缕的联系，因而在具体审计项目上会或多或少受到来自单位负责人、被审单位或相关人员的影响。[15]审计机构不独立会严重影响审计质量；二是社会组织与外部审计单位往往结成利益共同体。一些社会组织会与自己熟悉的会计师事务所签订长期合同，由该会计师事务所负责专门做账，而做假账则是公开的秘密，有些事后还要求分百分之几的好处费。[16]这在一些科研类社会组织中表现尤其突出。其结果使外部审计沦为走形式、走过场；三是审计资金的来源没有明确规定。“三大条例”均要求，社会组织需要接受审计监督。《基金会管理条例》规定，基金会年度工作报告应当包括财务会计报告、注册会计师审计报告等；《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，应当接受审计机关的监督。但是，类似条款并没有规定审计经费的来源，因而其并没有得到有效执行。
三、社会组织“去营利化”的对策建议
第一，以章程为重点，完善自律机制。章程是社会组织内部的根本大法，是社会组织成员集体共识的凝聚，也是社会组织自律的主要依据。禁止社会组织营利化，应以审查社会组织章程为重点。这样做不仅可以为社会组织提供具体的、标准化的行为规范，而且可以防止政府过多干预所造成的行政化倾向。通过审查章程，督促社会组织对自身的使命、目标、机构设置、人员配置、权力分配、财务管理、经营监督等作出明确规定。特别是对于法律不便规定的问题应该由章程加以规定。要保障章程的权威性，使之落实到社会组织每一位成员的日常行为和工作实践中。现行的民政部制定的《社会团体章程示范文本》稍显粗糙，例如，该文本规定社会团体要建立严格的财务管理制度，但“严格”的标准没有作出详细规定。所以，财务管理制度的严格性仅停留在口号的层次上。又如，该文本对监事会这一重要的财务监督主体没有提及。日本《民法典》规定，法人根据章程、捐助章程或全会的决议，设置监事一人或数人，负责监察法人的财产状况、业务执行状况。[17]根据这一规定，日本公益法人在组织结构上普遍设置了监事或评议员。
需要指出的是，章程应该对理事会的制度建设提供指导性规范。为了使理事会在社会组织财务治理过程中发挥积极作用，成为名副其实的问责主体，必须做到以下几点：一是促进理事会成员的多元化和专业化。要限制创办人及其亲属在理事会任职，为受益人、捐赠人乃至社会知名人士在理事会任职创造条件。有条件的社会组织，应考虑像企业一样，设立独立理事，以避免“内部人控制”现象。独立理事的来源可以是社会知名人士、咨询公司、新闻媒体，也可以是律师事务所、会计事务所。事实上，律师、审计师等专业人士在理事会任职，不仅能够促进社会组织理事多元化，而且能够优化理事会的知识结构。在选用理事时，应优先任用具备基本财务知识的人才，或者通过培训提高理事的财务控制能力和商业经营能力。美国的有关法律对这一点作出了硬性规定。“美国法律规定，非营利机构的负责人和董事会必须掌握有关财务预算和报表的基本知识，能够对机构的财务情况作出有效的评估和监控，及时发现问题，作出调整，保证机构的健康运作。”[18]二是适度控制理事会的人数。英国有句谚语：“大会无成”。我国部分社会组织存在以捐赠换取理事职位的做法，导致理事会成员过多。在这种情况下，理事会决策效率低下、决策能力羸弱，甚至形同虚设。三是健全理事会决策制度。完善议事制度、会议制度、表决制度，建立民主理财机制；健全理事会决策失误追究制度，对理事的个人图利行为、违规财务决策进行问责，提高理事的责任意识和使命感。 第二，建立健全审计制度。审计是重要的经济监管制度，对于禁止社会组织营利化具有直接现实意义。鉴于我国社会组织的审计现状，应该建立三审制度，“即实行非营利组织内部审计、注册会计师审计和政府审计三种审计制度的治理模式；实现由内向外、内外结合、内外同治”。[19]首先，加强内部审计。内部审计是组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。在美国，为了提高内置审计机构的独立性，非营利组织理事会一般设有审计委员会，“负责金融控制、责任审计，确保组织和管理层（及雇员）行为符合法律和伦理要求”。[20]我们也应在社会组织内部设置符合《中国内部审计基本准则》《中国内部审计职业道德规范》要求的审计机构。有条件的社会组织，应考虑在理事会设置审计委员会，以改变内部审计受制于管理层的状况，从而提高审计质量；其次，加强政府审计。在美国，非营利组织提交年度财务报告后，国税局会选择部分非营利组织进行审计。特别是当某些违法行为引起社会公众关注时，国税局会对某些行业的非营利组织进行重点审计。我国现行法规规定，社会组织在接受政府资助、社会捐赠时，政府审计部门才会介入。这导致大量社会组织游离于政府审计监督之外。因此，要适当拓展政府审计监督的范围。在根据资金来源确定政府审计对象时，也应考虑社会组织的规模和影响力；再次，加强社会审计。应该规定规模大、影响力强的社会组织接受社会专业审计机构监督为一项强制性义务。建议将审计结果以方便公众知晓的方式向社会公布，通过强制性的审计监督使社会组织的营利化行为无处藏身。
为充分发挥审计的监督功能，还应将任期经济责任审计引入社会组织，在其理事会换届时，对组织负责人进行离任审计，实事求是地反映组织存在的经济问题，真实、全面、准确地反映有关负责人应承担的经济责任。此外，要拓展审计监督的功能，把财务审计和绩效审计摆在同等重要的位置上。财务审计侧重于监督组织资金使用的合规性，有利于督促社会组织遵守法律法规，完善财务管理制度。财务审计只能说清资金拨到哪里，但是无法客观准确地评估资金的使用效益，绩效审计可以衡量资源投入后社会组织行为的实际效果，测度组织行为绩效，这是对财务审计的有益补充。
第三，完善信息公开及失信惩戒机制。信息公开是公民个人、新闻媒体监督社会组织的前提。假如公民个人、媒体处于信息不对称的境地，社会监督的有效性就会大打折扣。正因为如此，崇尚社会监督的国家十分重视社会组织信息公开。例如，美国有两家网站每年从美国国内税务局以比较低的价格拿到所有501（C）3机构的990表，屏蔽一些个人信息后，将表格放在网站上，任何人都可查到任何501（C）3机构的990表，从而了解这个机构的有关情况。[21]我国“三大条例”对社会组织信息公开作出了原则性规定，但由于缺乏惩罚细则，实施效果并不理想。所以，要完善相关法规，明确规定存在虚假记载、误导性陈述、重大遗漏或未披露信息等基本事实时，社会组织及其理事、监事、高层管理人员等应承担相应行政责任、民事责任乃至刑事责任。通过完善法律责任体系，对社会组织信息公开工作作出硬性规定，强制要求社会组织及时公开收支管理、资金使用等财务信息，以弥补自愿性信息公开的不足，扭转“暗箱操作”的不正常局面。
